Uważa się, że polityka przemysłowa w nowoczesnych i modernizujących się gospodarkach powinna pozostać na śmietniku historii razem z innymi niemodnymi politykami, takimi jak centralne planowanie i protekcjonizm handlowy. Tymczasem w rzeczywistości rozpleniła się ona w ciągu ostatnich dwóch dekad, i to przede wszystkim w tych gospodarkach, które niezłomnie wprowadzały program ortodoksyjnych reform. Jeśli fakt ten umknął uwadze, to tylko dlatego, że rozważane polityki preferencyjne uprzywilejowywały eksport oraz inwestycje zagraniczne – dwa fetysze ery konsensusu waszyngtońskiego – i dlatego że ich orędownicy nazywali je strategiami „zorientowanymi na zewnątrz” lub nadawali im równie dźwięczne nazwy zamiast określać je mianem polityki przemysłowej. Za każdym razem, gdy rząd świadomie faworyzuje pewne aktywności gospodarcze, prowadzi politykę przemysłową. Zgodnie z tym kryterium w najnowszej przeszłości pojawiło się więcej niż powinno przypadków stosowania polityk przemysłowych.

Chociaż eksport wspierano na wiele różnych sposobów, strefy przetwórstwa wywozowego (EPZ) stanowią najbardziej widomą formę dyskryminacji na jego korzyść. Na całym świecie istnieje niemal tysiąc takich stref i trudno znaleźć kraj, który nie miałby choć jednej. Firmy ulokowane w strefach przetwórstwa wywozowego są pod wieloma względami traktowane w sposób uprzywilejowany: mają zezwolenie na nieograniczony bezcłowy dostęp do całego swojego importu (pod warunkiem że eksportują swoją produkcję); przyznaje im się wakacje podatkowe od podatku dochodowego od przedsiębiorstw, podatku od własności i podatku dochodowego; są na ogół chronione przed regulacjami urzędowymi, do których muszą się stosować inne firmy; zapewnia się im lepszą infrastrukturę i usługi komunikacyjne; często są wyłączone spod regulacji prawnych dotyczących pracy stosujących się do innych firm.

Bardziej rozpowszechnione jest jednak pobudzanie bezpośrednich inwestycji zagranicznych. W zasadzie każdy kraj na świecie ma agencję rządową odpowiedzialną za przyciąganie inwestycji zagranicznych oraz program wakacji podatkowych i innych subsydiów skierowany do zagranicznych firm. Poza tymi subsydiami podatkowymi inwestorom zagranicznym oferuje się kompleksową obsługę, pomoc w poruszaniu się w gąszczu krajowych regulacji, niekiedy ochronę handlu w zamian za inwestycje, a często uprzywilejowany status prawny. Na przykład w przeciwieństwie do firm krajowych inwestorzy zagraniczni często mają możliwość oddania wewnętrznych sporów prawnych pod arbitraż międzynarodowy. Państwa rozwijające się prześcigają się w hojnych zachętach, by przyciągnąć firmy zagraniczne, nawet jeśli tego typu bodźce zazwyczaj odgrywają marginalną w najlepszym razie rolę w decyzjach dotyczących lokalizacji podejmowanych przez wielonarodowe firmy.

Motorem bodźców na rzecz eksportu i inwestycji zagranicznych było przekonanie, że to właśnie te aktywności gospodarcze przynoszą pozytywne efekty zewnętrzne i efekty spillover. Eksport i bezpośrednie inwestycje zagraniczne mają generować technologiczne i edukacyjne efekty spillover dla innych aktywności. Dlatego pomimo zdecydowanego zwrotu ku rynkom w ciągu ostatnich dwóch dekad poglądem dominującym wśród decydentów – a w każdym razie ujawniającym się w ich działaniach – było przekonanie, że pewnych szczególnych efektów zewnętrznych nie da się powstrzymać i że trzeba je skorygować za pomocą hojnych subsydiów. W tego rodzaju polityce wyraźnie widać mocne założenie, że ważne efekty zewnętrzne wiążą się właśnie z eksportem i bezpośrednimi inwestycjami zagranicznymi.

Badania ekonomiczne w niewielkim stopniu potwierdzają to założenie. Od dawna było wiadomo, że przedsiębiorstwa eksportowe są zwykle bardziej wydajne i technologicznie bardziej dynamiczne niż firmy sprzedające przede wszystkim na rynek krajowy. Ogólnie rzecz biorąc, przyczyną takiego stanu rzeczy są nie korzyści płynące z samego eksportu, lecz efekty selekcji: to lepsze (pod wszystkimi względami) firmy są zdolne do eksportu lub się na eksport decydują. W konsekwencji subsydiowanie eksportu w bardzo niewielkim stopniu może podnieść ogólną zdolność produkcyjną lub możliwości techniczne. Staranne badania przyniosły też bardzo niewiele systematycznych dowodów na to, by bezpośrednie inwestycje zagraniczne dawały technologiczne i inne efekty zewnętrzne, a niektóre ujawniły nawet negatywne efekty spillover. W takich okolicznościach subsydiowanie inwestorów zagranicznych jest głupotą, ponieważ transferuje dochód od podatników w kraju biednym do kieszeni udziałowców w krajach bogatych, nie dając w zamian żadnej kompensującej korzyści.

Strefy przetwórstwa wywozowego oraz bodźce dla bezpośrednich inwestycji zagranicznych to wprawdzie najbardziej widoczne elementy polityki przemysłowej w krajach rozwijających się, ale nie jedyne. Większość państw realizowała różne strategie przemysłowe; część z nich to pozostałości polityki substytucji importu, inne natomiast stanowią odpowiedzi ad hoc na dostrzeżone niedostatki istniejących struktur politycznych. […] ułatwienia w dostępie do kredytu oraz bodźce podatkowe dla faworyzowanych sektorów były niezmiernie rozpowszechnione i w Ameryce Łacińskiej występowały równie często jak w Azji i Afryce. W Ameryce Łacińskiej bodźce te zazwyczaj koncentrowały się na turystyce, górnictwie, leśnictwie oraz przemyśle rolniczym. W innych miejscach promowano również wybrane gałęzie produkcji i usług.

Na podstawie tych przeglądowych badań współczesnej praktyki widać, że polityce przemysłowej daleko do zaniku. W większości krajów wyzwanie stanowi nie jej restytucja, tylko reorganizacja już istniejącej maszynerii, tak by stała się bardziej wydajna. Jak widzieliśmy, duża część dzisiejszej polityki przemysłowej opiera się na przypuszczeniach co do tego, gdzie kryją się efekty zewnętrzne – w eksporcie i bezpośrednich inwestycjach zagranicznych – i jest formułowana w kategoriach sektorów. Architektura instytucjonalna rzadko jest odpowiednia, by zaangażować się w ten rodzaj odkrywania, którego jestem orędownikiem. Bardzo rzadko zdarza się, by ogólna wizja leżąca u podstaw projektowania polityki była sformułowana. Dlatego potrzeba nie więcej polityki przemysłowej, tylko lepszej. W istocie nie byłoby wcale zaskakujące, gdyby okazało się, że skuteczność polityki przemysłowej w wielu krajach można poprawić, redukując jej zakres (i lepiej ją ukierunkowując).

Czy wciąż jeszcze można prowadzić politykę przemysłową?

Ograniczenia polityki przemysłowej przyjmują różne postaci. […] Najwyżej w hierarchii znajdują się reguły Światowej Organizacji Handlu, które sięgają o wiele dalej i są bardziej natarczywe niż reguły starego Układu ogólnego w sprawie ceł i handlu (GATT). Wcześniej członkostwo w światowym systemie handlu nie wymagało spełnienia żadnych lub też niewielu wymogów przez kraje biedne. Wyjątki dotyczące bilansu płatności i ochrony raczkujących gałęzi przemysłu były wystarczająco liberalne, by pozwolić państwom na przyjęcie dowolnej polityki przemysłowej. Dziś Światowa Organizacja Handlu nakłada wiele ograniczeń. Subsydiowanie eksportu jest obecnie nielegalne (dla wszystkich krajów z wyjątkiem państw najmniej rozwiniętych), podobnie jak wymóg zawartości krajowej oraz inne wymagania eksploatacyjne wobec przedsiębiorstw związanych z handlem, ograniczenia ilościowe nałożone na import i prawa patentowe, które nie spełniają standardów międzynarodowych. Wszystko to stanowiło część arsenału strategii przemysłowych wykorzystanych przez Koreę Północną i Tajwan w latach 60. i 70. Co więcej, w kraje, które nie są jeszcze członkami WTO, często uderzają bardziej restrykcyjne wymagania, jako że stanowią część negocjacji akcesyjnych.

Porozumienia regionalne lub dwustronne zazwyczaj rozszerzają wachlarz ograniczeń poza te, które istnieją w ramach Światowej Organizacji Handlu. To w szczególności Stany Zjednoczone naciskały na silniejsze restrykcje w obszarach regulacji dotyczących inwestycji, ochrony własności intelektualnej i bilansu obrotów kapitałowych za każdym razem, gdy negocjowały porozumienia o wolnym handlu z krajami rozwijającymi się. W kwestiach finansowych wiele międzynarodowych regulacji i standardów zawiera klauzule, które można interpretować jako ograniczające wykorzystywanie polityki przemysłowej. A warunki Międzynarodowego Funduszu Walutowego często wykraczają poza wąsko rozumiane kwestie monetarne i budżetowe i nakazują prowadzenie zalecanej polityki w sferze handlu i polityki przemysłowej (tak zwane warunki strukturalne). Szczytowy poziom warunków strukturalnych MFW osiągnięto w czasie azjatyckiego kryzysu finansowego. Chociaż oficjalna linia MFW odeszła od tego czasu od warunków strukturalnych, jego programy wciąż zawierają wiele szczegółowych wymogów dotyczących handlu i polityki przemysłowej.

Ważne, aby podkreślić, że nie wszystkie międzynarodowe regulacje są z konieczności szkodliwe. Na przykład zasada przejrzystości, otaczana wielką czcią w międzynarodowych porozumieniach handlowych i kodeksach finansowych, jest w pełni spójna z zalecaną wyżej architekturą polityki przemysłowej i dlatego trudno ją krytykować. Co więcej, regionalne porozumienia handlowe, gdy są właściwie zaprojektowane, mogą być przydatnym narzędziem programów polityki przemysłowej. Na przykład zarówno Meksyk, jak i Tunezja wdrożyły ambitne programy udoskonalenia przemysłu (mise à niveau) w związku z zawarciem przez nie porozumienia o wolnym handlu z Unią Europejską i uzyskaniem funduszy z Unii i Banku Światowego. Mercosur miał dla sektora motoryzacyjnego specjalny reżim, który pobudził produkcję samochodów i części zamiennych w Argentynie i Urugwaju. Rządy o strategicznym wyczuciu priorytetów ekonomicznych potrafią na ogół dobrze wykorzystać porozumienia międzynarodowe i przekształcić potencjalne ograniczenia w możliwości.

Wśród istniejących barier prawdopodobnie najbardziej znacząca jest ta, która ogranicza subsydiowanie eksportu. Porozumienie w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych WTO zasadniczo delegalizuje wszystkie strefy wolnego handlu (jak również inne bodźce fiskalne i kredytowe ukierunkowane na eksport) dla krajów o dochodzie na mieszkańca powyżej 1000 dolarów rocznie. Niejasne pozostaje, jaka część realnej straty się z tym wiąże. Jak już wspominałem, obecne strategie wielu krajów są prawdopodobnie zbyt stronnicze w stosunku do eksportu. W literaturze empirycznej nic nie sugeruje, że eksport generuje takie pozytywne efekty zewnętrzne, które usprawiedliwiałyby subsydiowanie go jako regułę ogólną. Z drugiej strony dostosowanie subsydiów do eksportu ma tę wartościową cechę, że zapewnia, iż z bodźców korzystają raczej zwycięzcy (to znaczy ci, którzy są w stanie konkurować na rynkach międzynarodowych) niż przegrani. Jako takie subsydiowanie eksportu stanowi ładny przykład polityki bodźcowej opartej na wynikach (co czyni je spójnym z wyliczonymi wyżej zasadami projektowania). Sukces subsydiowania eksportu w Azji Wschodniej ma wiele wspólnego z metodą kija i marchewki: dostajesz subsydia, ale tylko dopóki uzyskujesz wyniki na rynkach międzynarodowych. W sumie więc należy uznać, że Porozumienie w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych dokonało znacznego wyłomu w zdolności krajów rozwijających się do stosowania mądrze zaprojektowanej polityki przemysłowej.

Drugi obszar, w którym reguły instytucjonalne mogą wywierać pewien zły wpływ, to własność intelektualna. Jak podkreślał Richard Nelson, zdolność do kopiowania technologii rozwiniętych w krajach zaawansowanych stanowiła historycznie jeden z najważniejszych elementów determinujących możliwości nadgonienia opóźnień przez kraje zapóźnione. porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (TRIPS) Światowej Organizacji Handlu i ich bardziej restrykcyjne wersje w dwustronnych lub regionalnych porozumieniach handlowych sprawiają, że strategia inżynierii odwrotnej i kopiowania jest właściwie niemożliwa do zastosowania. Koszty rozwoju w ramach TRIPS przyciągały jak dotąd uwagę głównie w odniesieniu do zdrowia publicznego i dostępu do podstawowych usług medycznych. Ich negatywny wpływ na możliwości technologiczne nie obudził jeszcze porównywalnego zainteresowania.

W świetle tych spostrzeżeń zachęcające jest to, że w dyskusji o wielostronnym systemie handlowym w coraz większym stopniu zwraca się uwagę (a przynajmniej tak się zapewnia) na kwestię „przestrzeni politycznej” dla krajów rozwijających się. Coraz powszechniej uznaje się, że w ostatnich cyklach handlowych wahadło między autonomią polityczną i regułami międzynarodowymi mogło się wychylić zbyt daleko w kierunku tych drugich. Podjęta w ramach rundy Doha próba rozszerzenia regulacji wielostronnych na konkurencję krajową i politykę inwestycyjną doprowadziła donikąd. A wielu uważa, że przyjęty od czasu Rundy Urugwajskiej model „jednolitego pakietu” negocjacji handlowych, w którym wszystkie kraje, niezależnie od poziomu ich rozwoju i potrzeb, podpisują ten sam tekst, jest zupełnie martwy. Z perspektywy przedstawionej w tym rozdziale wszystko to są dobre wieści. W negocjacjach handlowych w przyszłości państwa rozwijające się powinny kłaść zdecydowany nacisk na „przestrzeń polityczną”. W przeszłości szły one w tej kwestii na kompromis w zamian za większy dostęp do rynków w krajach bogatych. Okazało się, że to zły interes. Celem reguł międzynarodowych nie powinno być narzucanie powszechnych reguł krajom o innych systemach regulacyjnych, lecz akceptacja tych różnic i taka regulacja obszaru ich wzajemnego oddziaływania, która pozwoli zredukować negatywne efekty spillover. 

Dani Rodrik  –  urodzony w Turcji profesor międzynarodowych stosunków gospodarczych w John F. Kennedy School of Government na Uniwersytecie Harvarda. Laureat nagrody Alberta O. Hirschmana przyznawanej przez Social Science Research Council (SSRC), organizację zrzeszającą badaczy spraw międzynarodowych. Autor Has Globalization Gone Too Far? (1997), The New Global Economy and Developing Countries: Making Openness Work (1999) oraz In Search of Prosperity: Analytic Narratives on Economic Growth (2003). W książce Kryzys. Przewodnik Krytyki Politycznej (2009) ukazał się jego tekst Kto zabił Wall Street?.  

Publikacja ukazuje się dzięki wsparciu mBanku. 

Więcej informacji o książce tutaj. Zamów Jedną ekonomię, wiele recept w księgarni internetowej KP.

Na podobny temat

• Porozumienie ws. handlu bronią
• Kowalik: Krytyk „hiperglobalizacji”
• Sytuacja Polek pogarsza się
• Michalak: Polska nie troszczy się o klimat
• Jedna ekonomia, wiele recept