Michał Sutowski: Gdzie należy szukać źródeł naszego systemu podatkowego? W czasach reform Balcerowicza?

Hanna Kuzińska*: Wcześniej – o uniwersalnym systemie podatkowym, zgodnym z dominującymi rozwiązaniami na świecie myślano już pod koniec lat 80. Pierwszym kluczowym krokiem była oczywiście Ustawa o działalności gospodarczej, tzw. ustawa Wilczka, ministra w rządzie Mieczysława F. Rakowskiego z grudnia 1988 roku. Ogłoszono w niej równość wszystkich podmiotów gospodarczych. Potem doszła jeszcze Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych z 1989 roku, która opodatkowywała zarówno prywatne osoby prawne, jak i podmioty publiczne. […]

Jak rozumiem, w III RP przeszliśmy do zasady równości wszystkich podmiotów, bez ideologicznych uzasadnień dla przywilejów jednego sektora?

Niezupełnie. Deklaracja zrównania sektora prywatnego i uspołecznionego nie od razu zaowocowała identycznymi regulacjami dla podmiotów prywatnych i publicznych. Spójne rozwiązania dotyczące obu sektorów przyjęto wraz z ustanowieniem priorytetu dla fiskalnej, a nie regulacyjnej funkcji systemu podatkowego. Trzeba było zebrać środki dla budżetu, a także dla utworzonych w 1990 roku samorządów gminnych – uchwalono więc w roku 1991 ustawę o podatkach i opłatach lokalnych. Wprowadzono regułę centralnego władztwa podatkowego – zgodnie z konstytucją wyłącznie parlament ma prawo nakładać podatki. Zlikwidowano mocno nieprzejrzysty system cedularny i zastąpiono go ustawą o PIT, która weszła w życie od początku roku 1992. Chwilę później wprowadzono też CIT dotyczący głównie firm mających status osób prawnych, bez względu na to, czy są one prywatne czy państwowe. W 1993 parlament przyjął ustawę o podatku od towarów i usług oraz o akcyzie, która obowiązywała aż do roku 2004, do czasu wejścia do Unii, i zastąpiła podatek obrotowy. Był jeszcze – ale tylko przejściowo, w latach 1994 – 1997, podatek importowy. Służył głównie zdobywaniu środków do budżetu, lokalnych producentów chronił w mniejszym stopniu. Kluczowym aspektem przemian było strukturalne dostosowanie prawa polskiego do wymogów Unii Europejskiej – wokół spraw VAT-u i akcyzy toczyły się zresztą bardzo trudne negocjacje, których efektem była ustawa o VAT z roku 2004.

Który z tych podatków był najistotniejszy – dla podatnika i dla budżetu państwa?

Niewątpliwie VAT. Już na początku transformacji zdecydowano się na system, w którym dominują podatki pośrednie – i była to w moim przekonaniu fatalna decyzja. Złożyło się na nią kilka przyczyn. Po pierwsze, nie było pewności, czy przedsiębiorstwa będą wystarczająco wydolne finansowo. Zakładano raczej „zwijanie się” państwowych, a prywatne dopiero rozwijały działalność. CIT był zatem niepewnym źródłem dochodów do budżetu. Poza tym VAT jest mniej zauważalny dla obywatela niż podatek ściągany z wynagrodzenia, a przez to wygodniejszy politycznie. Do tego stanowi, podobnie jak akcyza, dość bezpieczny stabilizator dochodów do budżetu – jest o wiele mniej podatny na wstrząsy gospodarcze i wahania koniunktury. Wreszcie najbardziej wpływowi intelektualnie twórcy tego systemu czerpali wzory głównie z rozwiązań francuskich – a Francja to kolebka VAT-u. Trzeba zresztą przyznać, że ta niesłychanie ekonomicznie, politycznie i społecznie wrażliwa operacja została wprowadzona bez większych wstrząsów. Udało się uniknąć poważnych impulsów inflacyjnych i organizacyjnego chaosu.

Czy ideologiczne wahadło przesunęło się w drugą stronę i uprzywilejowano sektor prywatny?

Nie tyle uprzywilejowano sektor prywatny, ile dyskryminowano państwowy – i to przynajmniej na dwa sposoby. Po pierwsze, w roku 1989 wprowadzono niesłychanie uciążliwy podatek od przedsiębiorstw państwowych, tzw. dywidendę. Jego podstawę stanowił fundusz założycielski firmy (pokazujący wkład państwa), a stawkę wyliczano z uwzględnieniem przewidywanej stopy zysku w gospodarce narodowej oraz podstawowej stopy kredytu refinansowego w banku centralnym. To był de facto podatek majątkowy, który najbardziej uderzał w przedsiębiorstwa, które najwięcej zainwestowały w swój rozwój. Jego fiskalne znaczenie nie było duże, można więc uznać ten podatek za niemal jawny instrument dyskryminacji sektora państwowego, obciążonego przecież podatkiem dochodowym, a poza tym jeszcze podatkiem od ponadnormatywnych wypłat wynagrodzeń.

Niesławnym „popiwkiem”?

Tak. Jego funkcja była w zasadzie parafiskalna – służył przede wszystkim regulacji wynagrodzeń. […] Po transformacji bardzo obawiano się inflacji, której źródłem miał być nie wzrost kosztów, ale właśnie żądania płacowe niepoparte wzrostem wydajności pracy. Zamiast ciągłych negocjacji z pracownikami i związkami zawodowymi podjęto próbę sterowania wzrostem wynagrodzeń za pomocą niesłychanie restrykcyjnego podatku. Popiwek okazał się tylko częściowo skuteczny, ponieważ przedsiębiorstwa często i tak podwyższały wynagrodzenia ponad ustaloną normę, pomniejszając jednocześnie koszty uzyskania przychodów. W dodatku popiwek skutkował gorszym wynikiem finansowym przedsiębiorstwa albo tworzeniem zaległości podatkowych. Ten model regulacji wynagrodzeń wygasł dopiero w roku 1994. Odtąd negocjowano wzrost płac w ramach Komisji Trójstronnej.

Czy po transformacji w systemie podatkowym faworyzowano jakieś podmioty?

Po likwidacji dywidendy i popiwku w zasadzie zapanowała równoprawność sektorów prywatnego i państwowego. Znowu bardziej trafne wydaje mi się słowo wspieranie niż faworyzowanie, gdyż faworyzowanie oznaczałoby gorsze traktowanie innych podmiotów. A tu chodzi o tworzenie dogodniejszych warunków dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw, których nie możemy porównywać z dużymi firmami. Uważam, że dobrze się stało, że na rodzącym się, jeszcze bardzo rachitycznym rynku pozostawiono zryczałtowane formy opodatkowania małych i średnich firm, a także możliwość rozliczania PIT na podstawie księgi przychodów i rozchodów. Początkowo przedsiębiorstwa osiągające relatywnie niskie przychody i dochody mogły płacić zryczałtowany łączny podatek obrotowy i dochodowy. Podobną koncepcję utrzymano w kontestowanej ostatnio ustawie z 1998 roku o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne. Jest to tzw. ryczałt od przychodów ewidencjonowanych o niewysokich stawkach, na przykład od działalności polegającej na świadczeniu usług wychowania przedszkolnego płaci się 8,5 proc. przychodu. Natomiast z kwotowego ryczałtu, tzw. karty podatkowej, może korzystać np. zegarmistrz, a kwota podatku zależy od tego, czy prowadzi on zakład w dużym mieście czy małej miejscowości i od tego, ilu pracowników zatrudnia. Dostrzeżono też specyfikę działalności małych firm, wprowadzając tzw. fakultatywność zwolnienia z podatku. Status płatnika VAT może się bowiem małej firmie opłacać, gdy zamierza kooperować z dużymi płatnikami VAT, oczekującymi od swoich kontrahentów faktur umożliwiających dokonanie odliczeń podatku.

A podatki od osób fizycznych? Objęto nimi niemal wszystkich obywateli wykazujących dochody.

Faktycznie, z wyjątkiem rolników. System podatkowy dla osób fizycznych nie wypełnił wszystkich oczekiwań. Z punktu widzenia obciążeń podatkowych jest on tylko pozornie sprawiedliwy – słychać nawet głosy, że właściwie jest on liniowy, choć ja wolę określenie spłaszczony, ponieważ zawiera kwotę wolną od opodatkowania, żałośnie niską skądinąd. W czasach trzech progów podatkowych aż 95 proc. podatników znajdowało się w pierwszym przedziale, a po reformie z roku 2009 to około 98 proc.! Ten system nie uwzględnia interesów mało i średnio zarabiających – jeśli weźmiemy pod uwagę wysokość VAT-u, to można wręcz stwierdzić, że system podatkowy w Polsce jest regresywny. Z drugiej strony progresja dla trzeciego progu w mojej opinii cały czas była zbyt ostra – górny 1 proc. podatników odpowiadał aż za 30 proc. dochodów do budżetu. Do tego wszystkiego w 1992 roku zrezygnowano z sensownych instrumentów polityki rodzinnej, z ulgą rodzinną na czele – w imię dogmatu o „możliwie najprostszym systemie”, zgodnie z którym ulg i progów podatkowych winno być jak najmniej.

Jak należałoby skonstruować sprawiedliwszy system?

Powtórzę jeszcze raz: ówczesny kształt skali podatkowej nie odpowiadał potrzebom dominującej w Polsce grupy, a więc obywateli o małych i średnich dochodach. Najlepszy dowód, że kwotę wolną od opodatkowania ustalono bez związku z minimum socjalnym. Nie twierdzę bynajmniej, że progresja podatkowa musi być bardzo wysoka, ale ogromną rzeszę podatników z pierwszego przedziału należałoby podzielić na płatników dwóch różnych stawek, tak by cały system PIT zawierał cztery progi podatkowe. Dominowało jednak podejście: im mniej stawek, tym lepiej.

A nie lepiej?

Prostota podatku nie zależy od liczby zawartych w nim stawek! Miarą komplikacji jest sposób liczenia podstawy opodatkowania, a nie liczba progów. Nawet klasyczna ekonomia reprezentowana przez Adama Smitha zaleca konstruowanie podatków dogodnych i tanich. Tę zasadę dogodności o wiele łatwiej wypełniać, gdy ulg jest mało i są one dobrze zdefiniowane. W przeciwnym wypadku powstaje tzw. prawo powielaczowe, czyli interpretacje i wykładnie prawa zapisanego w ustawach. A przecież źródłem prawa może być tylko ustawa, o czym wprost stanowi konstytucja RP. Taki chaos prawny po uchwaleniu ustaw o PIT i CIT, w mniejszym stopniu VAT, trwał dość długo, szczególnie że sądy administracyjne rozstrzygały spory urzędu z obywatelem odmiennie w różnych regionach Polski. Jednocześnie ważne ulgi nie były zbyt udane, np. ulga inwestycyjna, zlikwidowana w 1997 roku. Mój generalnie krytyczny pogląd na temat niedobrego wpływu ulg na przejrzysty i sprawiedliwy podatek nie dotyczy ulgi rodzinnej. Beneficjentów i wysokość tej ulgi jest dość łatwo ustalić. Natomiast w przeszłości popełniono wiele błędów przy tworzeniu i ograniczaniu innych ulg. […]

Czy podatki mogą być sprawiedliwe?

Konstruując system podatkowy, trzeba chociaż spróbować zadbać o to, by był on sprawiedliwy, wówczas łatwiej zostanie zaakceptowany przez społeczeństwo. Ulgi przy znacznej progresji podatkowej, jak już wspomniałam, nie są sprawiedliwe, gdyż największe korzyści finansowe osiągają z nich podatnicy najzamożniejsi. Do dzisiejszego dnia mam wątpliwości, czy słuszne było tworzenie tzw. dużej ulgi mieszkaniowej na budowę mieszkań na wynajem. Czy sprawiedliwe jest objęcie ulgą rodzinną nawet najzamożniejszych podatników i wyłączenie z niej najuboższych gospodarstw rolnych – niepłacących tego podatku? Czy sprawiedliwe jest ustanawianie dla wybranych grup zawodowych wyższych kosztów uzyskania przychodów? Uważam, że w systemie podatkowym powinno się unikać ulg (zresztą to już się w dużej mierze stało), ale nie powinno się też rezygnować z prób korygowania nierówności dochodowych, np. poprzez rzeczywistą, a nie pozorną progresję czy ulgi rodzinne. Nie można udawać, że sytuacja dochodowa rodziny z dziećmi jest taka sama jak rodziny bezdzietnej. […]

Jak rozumiem w tym kontekście, nie traktuje pani ostatnich zmian podatkowych – zniesienia przez rząd PiS trzeciej stawki PIT – jako właściwych i wskazanych?

W mojej opinii poprzednia skala podatkowa była zła i zmieniono ja na jeszcze gorszą. Trzy szczeble skali to było za mało w polskich warunkach, a obecnie mamy już tylko dwa szczeble przy wyższym progu. Największą ekonomiczną wadą tych zmian było jednak utracenie kilkudziesięciu miliardów złotych dochodów budżetowych (jeśli dodamy do tych zmian obniżenie o połowę składki rentowej). Spowodowało to gwałtowny przyrost deficytu sektora publicznego, z 3,6 proc. PKB jeszcze w 2008 r. do 7,2 proc. w 2009 r. i 7,9 proc. w 2010 r. To niemal katastrofa, bo ustalona przez Komisję Europejską referencyjna wielkość deficytu nie może przekraczać 3 proc PKB. Niestety nie można spodziewać się, że pieniądze z podatku dochodowego oddane zamożniejszym obywatelom zostaną przeznaczone na konsumpcję. Oni raczej przeznaczą uwolnione środki na oszczędności lub bardziej luksusową konsumpcję z importu. Pomniejszanie obciążeń podatkowych  zamożniejszym obywatelom stymuluje gospodarkę w mniejszym stopniu niż skierowanie tych środków do ludzi biedniejszych, którzy muszą zaspokoić podstawowe potrzeby konsumpcyjne.

W debacie publicznej często można usłyszeć głosy o niesprawiedliwych przywilejach – na czele wymienia się rolników.

I coś jest na rzeczy – zwolnienie z podatku dochodowego rolników potraktowano jako formę pomocy społecznej dla wsi, niezwykle spauperyzowanej jeszcze w latach 90. Podatek rolny to właściwie podatek majątkowy – wylicza się go na podstawie cen żyta z trzech pierwszych kwartałów poprzedniego roku przemnożonych przez hektar przeliczeniowy. Dla dobrze zarabiających rolników – a takich, zwłaszcza po wejściu do Unii, jest coraz więcej – to niewątpliwy przywilej, ale dla wielu gmin to strata poważnych dochodów. Poza tym taka forma opodatkowania utrwala szkodliwy podział społeczny i utrudnia modernizację gospodarstw. Pamiętajmy, że przy podatku dochodowym podatnik próbuje jak najwięcej wydatków zaliczyć do kosztów uzyskania przychodu, co sprzyja inwestycjom w maszyny rolnicze czy infrastrukturę. Do tego powiększa on ekonomiczną świadomość, ponieważ zmusza do prowadzenia rachunku przychodów. Rolnictwo powinno stopniowo zmierzać w stronę pełnoprawnego podmiotu obrotu gospodarczego. Ale chciałabym tylko przypomnieć, że nie tylko rolnicy są uprzywilejowani.

Nie, a kto jeszcze?

Dziennikarze, profesorowie […] mają dużo wyższe koszty uzyskania przychodu, podczas gdy inni pracownicy najemni mogą tylko odejmować (w uproszczeniu) koszty dojazdu do pracy.

Faktycznie, faktycznie. A jak ocenia pani sukcesywną obniżkę stawek CIT w ostatnich kilkunastu latach?

Tutaj sytuacja jest dość złożona. CIT obniżano niemal przez cały czas od roku 1996, średnio o około 2 punkty procentowe rocznie, co miało sprzyjać rozwojowi przedsiębiorstw – w tym czasie wpływy do budżetu rosły dość wolno. Radykalną obniżkę wprowadził minister Kołodko w roku 2004, zmieniając stawkę z 27 na 19 proc. Efekt był zaskakujący, ponieważ na podstawie dotychczasowych doświadczeń spodziewano się znacznego spadku przychodów do budżetu, przynajmniej w początkowym okresie po zmianach. Tymczasem odnotowano wzrost, a nie spadek wpływów z CIT.

W efekcie większej dynamiki wzrostu gospodarczego?

Też, tempo wzrostu PKB wyniosło w 2004 roku 5,3 proc. Ale ujawnił się też mechanizm objaśniany raczej przez socjologię czy psychologię społeczną. Po prostu gwałtowna, wyraźnie zauważalna obniżka stawki CIT skłoniła wiele przedsiębiorstw do rezygnacji z „zarządzania podatkami”. Łączny zysk brutto wzrósł o ponad 100 proc. – ale głównie dlatego, że zmniejszyła się liczba przedsiębiorstw funkcjonujących pomimo rzekomych strat bądź wykazujących zysk około zera. Natomiast powolne obniżanie podatków wcale nie skłaniało firm do ujawniania rzeczywistej zyskowności. Z fiskalnego punktu widzenia manewr Kołodki był zatem udany i zbieżny z tendencjami obserwowanymi na świecie i w Unii Europejskiej, obniżającej podatki od firm.

Warty naśladowania w innych obszarach?

No właśnie – tu leży pies pogrzebany. Sukces Kołodki wzmocnił argumenty zwolenników obniżki PIT. Problem w tym, że ów efekt psychologiczny w wypadku większości osób fizycznych nie działa – około 70 proc. płatników PIT to pracownicy najemni, emeryci i renciści, którzy mają niewielkie możliwości „zarządzania podatkami”. Zazwyczaj pracodawcy za nich płacą zaliczki i dokonują rozliczenia rocznego. Nawet samodzielnie rozliczający się pracownicy najemni i emeryci mają bardzo ograniczone możliwości obniżania podstawy opodatkowania. […]

Jakie czynniki w największym stopniu decydują o kształcie naszego systemu podatkowego? Ideologia, wpływy silnych grup interesu, dobro wspólne?

Musimy pamiętać, że podatki to szalenie polityczna instytucja. Ona sama w sobie stanowi sposób komunikowania się z elektoratem. Zapowiedź obniżek podatków czy krytyka za podwyżki to wszystko kluczowe instrumenty każdej niemal kampanii wyborczej. Nasz obecny system podatkowy też został ukształtowany pod wpływem myśli neoliberalnej. Dominacja podatków pośrednich nad bezpośrednimi to podręcznikowy przykład przyjęcia neoliberalnej polityki fiskalnej. Dowiodły tego zmiany w systemie podatkowym polegające na obniżeniu PIT i podwyższeniu stawek VAT. Myślenie jest tu dość proste: wyższe podatki pośrednie pozwalają obniżyć bezpośrednie. VAT-em płaconym nawet przez najbiedniejszych, którzy żeby żyć, muszą konsumować, można sfinansować wydatki państwa. Wówczas przedsiębiorcom i zamożniejszym obywatelom można obniżyć podatki, uzasadniając ten manewr tym, że zainwestują w nowe miejsca pracy lub wydadzą pieniądze na konsumpcję, co sprzyja wzrostowi gospodarki. […]

Na koniec chciałbym zapytać o propozycje zmian. W jaki sposób można uczynić nasz system podatkowy bardziej sprawiedliwym, nie zmniejszając zarazem dochodów do budżetu?

Podstawowy problem naszego systemu to obniżenie siły nabywczej mało i średnio zarabiających, co w oczywisty sposób szkodzi popytowi wewnętrznemu i, w efekcie, całej gospodarce. W pierwszej kolejności należałoby zatem dążyć do wyrównania proporcji pomiędzy przychodami państwa z podatków pośrednich i bezpośrednich na rzecz tych drugich, zbliżając je do standardów starych krajów UE. Warto pamiętać, że w Europie wyraźnie dominujący VAT nad podatkami bezpośrednimi ma Bułgaria (ponad 56 proc.) czy Cypr (prawie 50 proc). Natomiast podobnie jak w Polsce dochody z VAT – ponad 40 proc. – mają takie kraje jak Estonia, Irlandia, Łotwa, Malta, Portugalia czy Rumunia. Nie bez powodu stare kraje UE utrzymują lepsze proporcje pomiędzy tymi obciążeniami. Po prostu dostrzegają i wyżej niż Polska cenią możliwości redystrybucyjne podatków bezpośrednich – PIT i CIT. Przy zmianie tej sytuacji udałoby się zniwelować zagrożenie faktycznie powszechnym regresywnym charakterem całego systemu.

Czy trzeba podnieść podatek PIT?

Przede wszystkim podnieść kwotę wolną od podatku do wysokości minimum socjalnego tak, by nie obciążać najbiedniejszych i mniej średniozamożnych. Osobiście jestem zwolenniczką niezbyt silnej progresji – ale podzielonej na cztery szczeble i odpowiednio dobrane progi. Pierwsze stawka powinna obowiązywać osoby o dochodach niższych od średniej, druga podatników o dochodach przeciętnych w gospodarce, trzecia dla przekraczających tę średnią, np. dwukrotnie, i czwarta dla najwyżej zarabiających. Poza tym powinniśmy opodatkować rolników – z powodów, o których mówiłam wyżej. Jeśli chodzi o „przywileje”, to faktycznie warto zachować preferencję w postaci ryczałtu dla nisko i średnio zarabiających przedsiębiorców, rzemiosła, drobnego handlu, chałupnictwa. Warto też pomyśleć o obniżaniu w przyszłości podstawowej stawki VAT. Może stopniowo, np. o pół punktu procentowego rocznie.

A gdzie można by poszukać dodatkowych przychodów dla budżetu? Jakie sfery powinny podlegać opodatkowaniu?

Sądzę, że należałoby uruchomić publiczną debatę na temat transferu zysków wielkich korporacji, które od lat nie płacą w Polsce podatków. Jeśli jakiś koncern od dwudziestu lat działa i tyleż czasu przynosi straty, to chyba coś jest nie w porządku? Być może receptą na to byłaby jakaś forma podatku od przychodów, choć o bardzo niskiej stawce. Moglibyśmy nim objąć firmy, które przez, powiedzmy, dziesięć lat deklarują brak zysków. To mógłby być bodziec do zaprzestania kreatywnej księgowości, względnie różnych praktyk „zarządzania podatkowego” na poziomie całej sieci podmiotów. Poza tym warto rozważyć powrót do idei podatku ad valorem, płaconego od wartości posiadanej nieruchomości. Niestety podatek katastralny został odrzucony już na początku dyskusji o nim – wywołano bowiem fałszywe poczucie, że stawki będą niezwykle wysokie. Tymczasem jego wprowadzenie w miejsce ułomnego, często niesprawiedliwego podatku od nieruchomości, mogłoby trochę zwiększyć dochody gmin. Co ważne, podatek ad valorem nie musiałby być wysoki – jego funkcji fiskalnej mogłaby bowiem towarzyszyć funkcja regulacyjna. Wysoki podatek od nieruchomości zajmowanych w centrum miasta przez banki lub hurtownie być może pozwoliłby na powrót pożytecznych, małych placówek usługowych i handlowych, jeśli stawki dla tych obiektów zostałyby odpowiednio skalkulowane.

Tekst pochodzi z książki Podatki. Przewodnik Krytyki Politycznej, która właśnie ukazała się nakładem Wydawnictwa Krytyki Politycznej.

*Hanna Kuzińska - ekonomistka, jest profesorem Akademii Leona Koźmińskiego. Autorka m.in. podręcznika „Finanse publiczne” oraz książek „Rola podatków pośrednich w Polsce”, „Finansowania oświaty w Polsce. Realia i konieczne zmiany”.

Czytaj też:
Paweł Borecki: Konieczna jest reforma finansowania Kościoła

Na podobny temat

• Podatek liniowy odłożony
• Rekordowe wsparcie dla organizacji pożytku publicznego
• Kuczyński: Rozsądna decyzja
• Kozak: Niemiecki spór o podatki
• Solidarni 2011