Koncepcja zrównoważonego budżetu powinna być zastąpiona przez doktrynę dopuszczająca deficyt bądź nadwyżkę w zależności od potrzeb.
Walka z kryzysem gospodarczym w Unii Europejskiej trwa już kilka lat, a jej efekty są daleko niezadowalające; część wdrażanych rozwiązań okazuje się nie tylko nieskuteczna, jeśli chodzi o wyprowadzenie gospodarek europejskich z zapaści, ale wydaje się wręcz pogarszać sytuację. Dominujące wciąż w debacie publicznej – zwłaszcza krajów tzw. Północy – propozycje dróg wyjścia z kryzysu świadczą o niezrozumieniu jego natury, a także błędnej ocenie skomplikowanych zależności pomiędzy takimi zjawiskami, jak bezrobocie, poziom inwestycji prywatnych i publicznych, dług publiczny, bilans handlowy i wreszcie kształt instytucjonalny unii walutowej.
W gospodarce kapitalistycznej produkuje się to, co przynosi zysk. Ludzie nie mogą znaleźć pracy, jeśli ich zatrudnienie nie może przynieść pracodawcy zysku – gdyby mogło, chętnie by ich zatrudnił. Nie z litości, tylko we własnym interesie. Problem leży zatem po stronie popytu na pracę, a nie jej podaży, tłumaczenie zaś masowego bezrobocia lenistwem ludzi i brakiem motywacji do pracy jest zwyczajnie niepoważne – długotrwale bezrobotni statystycznie krócej żyją, więcej chorują i częściej popełniają samobójstwo. W tym kontekście nie można bezrobocia traktować jako wyboru stylu życia. Co prawda istnieje pewien procent pasożytów, rozmyślnie żyjących kosztem innych – ale to nie jest zjawisko masowe, bo większość ludzi chce pracować.
Dlaczego zjawiskiem masowym jest zatem bezrobocie? Bo jak wskazaliśmy na początku, praca służyć ma produkcji, a ta zachodzi jedynie wówczas, kiedy przynosi zysk. A to nie zawsze jest możliwe – potencjał zyskownych inwestycji ograniczony jest poprzez okazje inwestycyjne, pomysłowość inwestora, kapitał, który inwestor posiada bądź może zmobilizować – ale w pierwszej kolejności ogranicza go niepewność. Czy dana inwestycja jest trafiona, okaże się za dwa, pięć, a może piętnaście lat – nieznane są bowiem przyszłe ceny, koszty, zapotrzebowanie, gusta i mody, a także ilość i jakość ewentualnej konkurencji. Przedsięwzięcia inwestycyjne są zawsze ryzykowne, a zatem inwestycji jest z reguły mniej, niż potrzeba, zaś bardzo rzadko zbyt wiele.
Niech udział zysków (których wielkość jest zależna głównie od inwestycji prywatnych) w dochodzie narodowym wyniesie jedną czwartą, a wynikający stąd udział płac (a także konsumpcji) trzy czwarte. Ten podział jest wynikiem panującego systemu cen i jest stosunkowo stały; oznacza on, że na jedną jednostkę inwestycji prywatnych przypadają trzy jednostki konsumpcji prywatnej. Wobec tego dochód narodowy będzie cztery razy większy niż inwestycje prywatne. Kiedy zatem inwestycje prywatne wynoszą 20 procent całkowitej zdolności wytwórczej, to dochód narodowy wyniesie 80 procent tej zdolności, kiedy zaś wzrosną do 25 procent, to zdolność wytwórcza będzie w 100 procentach wykorzystana i dochód narodowy osiągnie swój potencjalny poziom. Oczywiście takie dostosowanie poziomu dochodu narodowego do poziomu inwestycji prywatnych jest możliwe wtedy – i tylko wtedy – kiedy zdolności produkcyjne i siła robocza są w pełni wykorzystane.
Podstawową przyczyną niepełnego wykorzystania potencjału wytwórczego i bezrobocia jest to, że z jednej strony istnieje system cen, będący wynikiem bardzo skomplikowanych procesów i który jest dany w danym okresie. Z drugiej zaś strony istnieje poziom inwestycji, który wynika z innych czynników – i ten rozdźwięk prowadzi do bezrobocia. Główny nurt myślenia ekonomicznego, jaki dominuje również wśród politycznych decydentów, omija tę pułapkę w następujący sposób: zakłada się co prawda, że zawsze produkuje się dla zysku, ale też zawsze wykorzystuje się w pełni zdolności wytwórcze. A czy się produkuje dobra inwestycyjne czy konsumpcyjne, to nie ma większego znaczenia, to jedynie kwestia struktury.
Według tegoż głównego nurtu zakłócenia w tym mechanizmie, zwłaszcza bezrobocie, wynikają przede wszystkim ze „sztywności” płac. Gdyby tylko robotnicy byli gotowi zaakceptować niższe płace, bezrobocie zostałoby rzekomo zlikwidowane. Zatrzymajmy się chwilę nad tym postulatem. Poziom płac to przede wszystkim ich stosunek do cen. Jeśli pominiemy dla uproszczenia inne składniki kosztów (surowce, energia itd.), to jedynym kosztem są płace, a wówczas 25-procentowemu udziałowi zysków w cenie towarzyszy 75-procentowy udział płac. Jeśli postuluje się obniżkę płac np. do 70 procent, to w istocie żąda się podwyżki udziału zysków np. z 25 do 30 procent. Przy inwestycjach stanowiących nadal 20 procent zdolności wytwórczej dochód narodowy nie tylko by wówczas nie wzrósł, lecz spadł do poziomu 66 procent (=0,2/0,3) tejże zdolności.
W obliczu niedostatecznych inwestycji zapewnienie pełnego zatrudnienia wymagałoby zatem nie obniżenia płac, lecz ich wzrostu w stosunku do cen, a więc zmiany nie do pomyślenia w konkurencyjnej gospodarce rynkowej. Wiadomo bowiem, że przy wzroście bezrobocia nawet utrzymanie istniejącego stosunku płac nie jest łatwe i nie zawsze się udaje.
Mamy zatem – powtórzmy – dwie wielkości: udział zysków w dochodzie narodowym, wynikający z istniejącego systemu cen, oraz główny składnik zysków, inwestycje prywatne, będące rezultatem decyzji przedsiębiorców. Podczas kiedy pierwszy czynnik – udział zysków – jest stosunkowo trwały, to drugi czynnik – inwestycje prywatne – jest bardzo zmienny. Kiedy więc inwestycje prywatne są duże, także zyski, dochód narodowy i zatrudnienie są duże oraz nasila się tendencja ich dalszego wzrostu. Kiedy jednak inwestycje prywatne maleją, maleją także zyski, dochód narodowy i zatrudnienie oraz nasila się tendencja ich dalszego spadku. I rzeczywiście, obserwujemy zawsze i we wszystkich krajach kapitalistycznych wahania inwestycji i dochodu narodowego,
W tych warunkach polityka gospodarcza, zwłaszcza polityka fiskalna, ma zadanie kontrolowania i podtrzymywania całkowitego popytu. Środkiem do tego jest przede wszystkim tworzenie pomyślnych warunków dla inwestycji przedsiębiorców. Kiedy jednak te bodźce nie wystarczają, potrzebny jest deficyt budżetowy, który spełnia podobną rolę jak inwestycje prywatne w tym sensie, że zwiększa zyski, co pociąga za sobą wzrost dochodu narodowego i zatrudnienia. Jeśli inwestycje wynoszą dwadzieścia procent, to – jak już wiemy – dochód narodowy wyniesie zaledwie 80 procent zdolności produkcyjnej, czemu towarzyszy 20 procent niewykorzystanej zdolności produkcyjnej i stosunkowo wysoka stopa bezrobocia.
Co można zrobić w tej sytuacji? Pierwsza możliwość – i to się właśnie robi – to zachęcanie do inwestycji. Ale faktem jest – co szczególnie widać w trudnych momentach – że gospodarka kapitalistyczna jest notorycznie niewykorzystana w pełni. Niektórzy wskazują, że poziom niewykorzystania mocy wynosi około 4–5 procent; ekstrapolują oni jednak dane z przeszłości, kiedy poziom produkcji oscylował wokół linii stosunkowo wysokiego zatrudnienia. Jeśli jednak spojrzeć na szczegółowe dane, np. w przemyśle przetwórczym, to poziom niewykorzystanych mocy jest znacznie wyższy.
Niewykorzystane moce stanowią nieszczęście dla bezrobotnych i problem dla przedsiębiorców – choć równocześnie ułatwiają przestawienie produkcji na inne towary, w zależności od zmieniającego się zapotrzebowania. Jeśli zatem pominąć nadwyżkę eksportową, jedyną możliwość wypełnienia luki – między tym, co można wyprodukować (nasze „100”), a tym, co można sprzedać (nasze „80”, przy inwestycjach równych 20 i stopie zysku 25) – stwarza państwo, dzięki deficytowi budżetowemu. Bo jeśli państwo tylko pobiera podatki, a następnie je wydaje – niczego przez to nie zmienia. Gospodarka może co najwyżej produkować mniej masła, a więcej armat, ale całkowita wielkość produkcji się nie zmieni.
Kiedy natomiast państwo wydaje więcej, niż pobiera w postaci podatków, to zysk zwiększa się o wielkość deficytu budżetowego, rynek zbytu dla sektora prywatnego zaś rozszerza się jeszcze bardziej, gdyż rośnie ponadto konsumpcja prywatna.
Uogólniając: sektor prywatny, pozostawiony sam sobie, wykazuje większą skłonność do zysku (wyrażaną w strukturze cen) niż do inwestowania. Albo inaczej: istnieje sprzeczność między tym, co kapitaliści chcieliby zarobić, a tym, co są gotowi wydać. Nie mogą jednak zarobić tego, czego nie wydali – i w tym miejscu wkroczyć musi państwo. Może ono być potrzebne także w innej sytuacji, jakkolwiek bardzo rzadko występującej w rzeczywistości. Gdyby poziom inwestycji wyniósł np. 30 procent zdolności wytwórczej przy niezmienionej stopie zysku 25 procent, wówczas dochód narodowy wyniósłby 120. Ale nasze moce wytwórcze wynoszą tylko 100 procent – a z pustego, jak mawiał towarzysz Gomułka, „i Salamon nie naleje” – wobec czego wynikiem takich inwestycji byłby nie większy dochód narodowy, lecz prawdziwa inflacja popytowa. Wynika stąd, że budżet musi być zdolny nie tylko do wytworzenia deficytu, ale także i nadwyżki. Ta ostatnia oznacza, że państwo ściąga podatki, ale ich nie wydaje w pełni, zdejmując tym samym z rynku nadmiar siły nabywczej i doprowadzając ją do zgodności z tym, co gospodarka jako całość może wytworzyć.
Jak ma się do tego Pakt Stabilności i Wzrostu, zaostrzony jeszcze przez słynny „sześciopak”, tzn. pakt fiskalny zaproponowany przez kanclerz Angelę Merkel? Dopuszczalny poziom deficytu obniżony został do połowy procentu PKB, co przy jednoczesnym wymogu obniżania długu publicznego oznacza de facto konieczność długotrwałego wytwarzania nadwyżki budżetowej. „Sześciopak” opiera się na przeświadczeniu, że gospodarka zdrowa to gospodarka oparta na zrównoważonym budżecie. Tymczasem skoro gospodarka kapitalistyczna dąży do niepełnego zatrudnienia, a całkowity popyt systematycznie – nie zawsze, ale z reguły – pozostaje w tyle za potencjalną podażą, to wówczas nieuniknione jest stałe niewykorzystanie części siły roboczej. Właśnie ta część, mówiąc słowami starego Marksa, pełni rolę „rezerwowej armii pracy”, służącej utrzymaniu armii pracujących w posłuszeństwie.
Na początku swej książki Mity i rzeczywistość w polityce gospodarczej i w nauczaniu ekonomii podaję przykład gospodarki narodowej składającej się – hipotetycznie – z jednej tylko, produkującej 1000 bochenków chleba piekarni (z własnym zapleczem surowcowym i materiałowym), której pracownicy są zarazem jej jedynymi klientami, przeznaczającymi na zakup produkowanego w niej chleba (po euro za sztukę) całość zarobków (łącznie 800 euro). Jeśli piekarnia ta działa na zasadach kapitalistycznych, tzn. dla zysku, a jedyny koszt produkcji to koszt pracy, wówczas jej właściciel musiałby znaleźć jakiegoś zewnętrznego nabywcę na te 200 bochenków, na które już nie stać jego pracowników. To znaczy, że przekształcenie nadwyżki towarowej piekarni w prawdziwy zysk wymaga popytu przychodzącego z zewnątrz piekarni; z kolei podaż piekarni nie może sama stworzyć wystarczającego popytu umożliwiającego realizację całości produkcji piekarni.
Jeśli doświadczenie to uogólnić, dojdziemy do wniosku, że w sektorze dóbr konsumpcyjnych nieuchronnie powstaje nadwyżka towarów konsumpcyjnych, która nie może zostać sprzedana wewnątrz sektora konsumpcyjnego. Ta nadwyżka może zostać sprzedana, a zyski w niej uwięzione zrealizowane, jeśli równolegle funkcjonuje sektor dóbr inwestycyjnych. Pracownicy zatrudnieni w tym sektorze otrzymują dochody w postaci płac, ale sami nie dostarczają żadnych towarów konsumpcyjnych na rynek. Ich wydatki tworzą zatem rynek zbyt dla nadwyżki towarowej w sektorze konsumpcyjnym. Im większe są inwestycje, a więc im większa suma płac w sektorze inwestycyjnym, tym większy jest rynek zbytu dla towarów konsumpcyjnych. I odwrotnie: im mniejsze są inwestycje, tym mniejszy jest popyt na nadwyżkę towarów konsumpcyjnych i tym mniejsza produkcja towarów konsumpcyjnych, która może zostać sprzedana z zyskiem.
Zbyt nadwyżki towarów konsumpcyjnych wymaga zatem dostatecznej liczby inwestycji. Skoro zaś ich brakuje – jak ma to miejsce w dzisiejszej Europie, a zwłaszcza w obrębie unii walutowej – nieuchronnie koniecznym aktorem staje się państwo, które może je uzupełnić przez deficyt budżetowy i własne zadłużenie.
To wbrew rozpowszechnionemu mniemaniu dobre rozwiązanie – kiedy bowiem państwo się zadłuża, emituje papiery skarbowe, które ludzie i instytucje chętnie trzymają jako część swego majątku finansowego. Są one równie pewne jak gotówka, a ponadto przynoszą – w przeciwieństwie do gotówki – pewien zysk w postaci oprocentowania.
Alternatywna droga, którą obrały głównie Niemcy, polega na zadłużaniu się nie we własnym kraju, lecz na zewnątrz – bo do tego de facto sprowadza się kreowanie nadwyżek eksportowych, które wyrównują niedostatek wewnętrznej konsumpcji wytworzonych w Niemczech towarów. Znaczna część niemieckiej nadwyżki eksportowej znalazła zbyt w krajach śródziemnomorskich i została sfinansowana w wysokim stopniu kredytami banków niemieckich. Spłata kredytów wynikających z ujemnego bilansu płatniczego wymaga, by ta grupa krajów uzyskała w przyszłości nadwyżkę eksportową. Żeby jednak do tego doszło Niemcy, podawane całej Europie za wzór, musiałyby same dopuścić w przyszłości u siebie nadwyżkę importową. Jeśli tego nie zrobią, w końcu stracą swe nadwyżki, bo dłużników nie będzie stać na ich spłatę; jeśli zaś to zrobią – to zapłacą stratą miejsc pracy u siebie.
Z tego właśnie powodu John M. Keynes twierdził, że nadwyżki eksportowe mogą być tylko czasowe, przejściowe, a ich wysokość nie powinna przekraczać 1–2 procent PKB w skali roku; nadwyżki danego kraju mogą być albo spożytkowane w formie inwestycji, albo w postaci kredytu udzielonego na zewnątrz. Ale jeśli kredyt będzie zbyt wielki – tak jak ma to miejsce dziś w przypadku niemieckich kredytów dla konsumentów z Południa – zostanie faktycznie „umorzony”, czyli stracony, bo dłużnik nie będzie mógł go spłacić. Skoro Niemcy mają przez wiele lat nadwyżkę eksportową rzędu 5–6 procent PKB, to w przyszłości musieliby mieć nadwyżkę importową podobnych rozmiarów! Ale taki czas nie nastąpi, skoro niemiecki sektor prywatny – jak wszędzie – ma skłonność do nadwyżki potencjalnych zysków i oszczędności nad faktycznymi inwestycjami.
Nadwyżka eksportowa nie jest zatem w stanie w sposób trwały zamknąć luki pomiędzy potencjalnymi zyskami a rzeczywistymi inwestycjami nawet w ramach poszczególnego państwa. W tym kontekście ratunek może przyjść ze strony państwa – jego zadłużenie może się utrzymywać latami, przez całe pokolenia, ponieważ państwo jest instytucja „wieczną”. Należy jedynie dbać o to, by oprocentowanie długu publicznego w walucie krajowej pozostawało w zasadzie poniżej tempa wzrostu dochodu narodowego. W ideologii Brukseli i w ogóle głównego nurtu nie ma jednak miejsca na funkcjonalne finanse, polegające na tym, że niedobór popytu powstający w gospodarce może być i jest pokrywany wydatkami finansowanymi z deficytu budżetowego. Jeżeli się zamyka tę drogę, skazuje się jednak gospodarkę na długotrwałą stagnację.
Drugi problem związany z unią walutową polega na fałszywym przekonaniu, że skoro mamy wspólną walutę, to bilans płatniczy traci na znaczeniu – na tej zasadzie różne kraje sztucznie, poprzez różne manipulacje, podtrzymywały jego równowagę: byle dotrwać do unii walutowej. Ale przecież we wzajemnych rozliczeniach między państwami, jeśli brakuje równowagi, to wkrótce pojawi się niedobór po którejś ze stron. A jeśli tak, to i pojawią się wątpliwości co do wiarygodności rozliczeń – jak stało się choćby w wypadku Grecji w 2009 roku.
W porównaniu z czasem sprzed unii walutowej państwa z deficytem obrotów bieżących są w gorszej sytuacji – nie dysponują bowiem narzędziem dewaluacji zewnętrznej, czyli po prostu deprecjacji waluty, którą kraje takie jak Włochy czy Hiszpania stosowały wielokrotnie w przeszłości – aby zrównoważyć choć część przewag konkurencyjnych niemieckiego eksportu. Deprecjacja waluty poprawia sytuację gospodarki w relacjach zewnętrznych, tylko pośrednio wpływając na poziom płac realnych (następuje tylko pewien wzrost cen, wynikający np. ze wzrostu kosztów importowanych źródeł energii). To oczywiście dużo skuteczniejsze i mniej bolesne rozwiązanie od tego, którym wewnątrz unii monetarnej dysponują państwa z deficytem obrotów bieżących. Wobec braku samodzielnej waluty mogą one dokonać tylko dewaluacji wewnętrznej, a mówiąc po ludzku – obcinać płace i pozapłacowe elementy kosztów produkcji.
Koszt społeczny takiej dewaluacji to zresztą niejedyny problem, jaki się z nim wiąże – jest to po prostu narzędzie nieskuteczne ekonomicznie, gdyż osłabia popyt wewnętrzny i obniża cały dochód, w większości krajów dziś zadłużonych o wiele istotniejszy od eksportu. Paradoksem jest, że utworzenie unii monetarnej w obecnej formie nie nastąpiło wcale z inicjatywy Niemiec, które najbardziej na niej skorzystały, lecz z inicjatywy Francji, która postulowała jej utworzenie, aby mocniej „zakotwiczyć” Niemcy w Europie po zjednoczeniu Republiki Federalnej z byłą NRD. Tym samym członkowie unii pozbawili się waluty narodowej, kluczowego narzędzia polityki gospodarczej, będącej przecież sumą polityki fiskalnej i pieniężnej.
Koncepcja zrównoważonego budżetu powinna być zastąpiona przez doktrynę funkcjonalnych finansów, dopuszczająca deficyt bądź nadwyżkę w zależności od potrzeb. Dwa i dwa nie powinno się równać ani trzy, ani pięć – jeśli dochód jest za wysoki, potrzeba nam nadwyżki budżetowej, jeśli za niski – deficytu. Argument dotyczący groźby „pokusy nadużycia” deficytów budżetowych przez rządy nazbyt łatwo wiąże nam ręce, uniemożliwiając prowadzenie adekwatnej do potrzeb polityki gospodarczej.
To nie oznacza rzecz jasna, że nie ma lekkomyślnych rządów. Przeciwnie – rządy bardzo często prowadzą politykę lekkomyślną czy niesprawiedliwą, ale niedoskonałość to część naszego bytu. W polityce gospodarczej nie musi się ona objawiać tylko w formie nadmiernego deficytu, ale np. braku należytego nadzoru nad rynkami czy podmiotami gospodarczymi – afera Amber Gold jest najlepszym tego przykładem. Tymczasem w myśleniu o gospodarce dogmat o konieczności zrównoważenia budżetu jest niemal nietykalny.
Jeden z najbardziej wpływowych ekonomistów amerykańskich XX wieku, Paul Samuelson, stwierdził kiedyś, że deficyt musi stanowić coś w rodzaju tabu. Stała za tym następująca logika: my, ekonomiści, wiemy wprawdzie, że on jest konieczny, ale jeśli powiemy to głośno, nic nie powstrzyma rządów przed nieograniczonym wydawaniem pieniędzy i kupowaniem głosów wyborców. Nie podzielam tego poglądu – polityka stałego równoważenia budżetu wydaje mi się raczej polityką „głodzenia potwora”, doprowadzania państwa do stanu, w którym coraz bardziej ograniczone są wydatki socjalne.
Konkluzje dla Polski w powyższym kontekście nie są bardzo optymistyczne. Wejście Polski do strefy euro wymagałoby uprzedniego zrównoważenia naszego bilansu płatniczego, gdyż pozostawanie we wspólnym obszarze walutowym sprzyja raczej powiększeniu niż zmniejszeniu nierównowagi – tymczasem obecnie Polski eksport kwitnie głównie dzięki stosunkowo niskiemu kursowi wymiany. Zarazem Polska podąża już obecnie niemiecką drogą, o ile chodzi o pozostawanie w tyle wzrostu płac poza wzrostem produkcyjności pracy, a zatem nie ma wielkiego pola manewru, gdy chodzi o dewaluację wewnętrzną. Sprawy nie załatwiają również bezpośrednie inwestycje zagraniczne, jak długo służą one bardziej opanowaniu krajowego rynku wewnętrznego niż forsowaniu eksportu. Zresztą polskie rezerwy walutowe, rzędu 100 miliardów złotych, to są głównie pożyczone pieniądze. Nie może być inaczej, jeśli kraj ma stale negatywny bilans obrotów bieżących. Podstawowym warunkiem wejścia Polski do europejskiej unii monetarnej jest zatem zwiększenie zdolności konkurencyjnej gospodarki bez potrzeby dewaluacji.
Projekt finansowany ze środków Parlamentu Europejskiego.
