|
Michał Sutowski: Nie byłoby sporu wokół OFE, gdyby nie reforma emerytalna roku 1999. Dlaczego właściwie do niej doszło? Przecież na początku lat 90. emeryci byli stosunkowo dobrze sytuowani – przynajmniej na tle zubożałego na początku transformacji społeczeństwa.
Dr Michał Polakowski*:
Zacznę od końca – emeryci byli wówczas w dobrej sytuacji, ponieważ bardzo wzrosły wydatki na emerytury. Kluczową przesłanką reformy były więc raczej kwestie makroekonomiczne. Szybko zauważono, że ówczesny system stanowił wielkie obciążenie dla budżetu państwa i że ono będzie rosnąć wraz ze starzeniem się społeczeństwa.
Skąd to obciążenie?
Złożyło się na nie kilka czynników. Po pierwsze, tzw. przywileje emerytalne, czyli po prostu możliwość przechodzenia na wcześniejsze emerytury w różnych branżach. Uchwalono je głównie w latach 80., ale praktycznie, na zasadzie odłożonego efektu, weszły one w życie na początku 90., (np. niższy wiek emerytalny kobiet). Ich podstawowe źródło miało charakter polityczny – ówczesna władza szukała w ten sposób poparcia różnych grup zawodowych po tym, jak „Solidarność” odebrała jej dużą część legitymizacji wśród społeczeństwa.
Nie było realnych, ekonomicznych podstaw dla tych rozwiązań?
Były, w tym sensie, że emeryci w latach 80. byli faktycznie ubodzy; skądinąd z tego okresu właśnie pochodzi pokutujący do dziś stereotyp biednego emeryta. W PRL po prostu nie indeksowano dostatecznie ich świadczeń, co przy realnie istniejącej inflacji oznaczało spadek dochodów.
Drugie źródło obciążeń to recesja transformacyjna – wiele firm zaczęło unikać płacenia składek emerytalnych, w związku z czym w ZUS-ie pojawiła się dziura. Kompensowana, rzecz jasna, z budżetu, bo przecież trzeba było wypłacać bieżące świadczenia.
To było powszechne zjawisko?
Raczej tak, aczkolwiek dość krótkotrwałe. Przedsiębiorstwa zaczęły w końcu regulować swoje należności, ale mimo to wytworzył się trwały klimat, niekorzystny dla całego systemu. Argumentowano, że tego typu sytuacje stanowią potencjalne zagrożenie dla wypłacalności całego państwa.
Trzeci czynnik to wprowadzenie w roku 1992 podatku dochodowego, który obejmował także emerytury. Oznaczało to, że ZUS zmuszony był odtąd wypłacać świadczenia brutto, od których odprowadzano PIT do budżetu. ZUS-owi nikt tej różnicy („brutto”) nie zwracał, co oczywiście znacznie powiększyło jego deficyt.
Wreszcie czynnik czwarty, ściśle powiązany z recesją – to wypadanie ludzi z rynku pracy. Aby chronić się przed bezrobociem, przechodzili masowo na renty bądź wcześniejsze emerytury. Zwiększali tym samym grono świadczeniobiorców, a zmniejszali liczbę płacących składki.
To znaczy, że przyczyny reformy były „obiektywne”?
Nie tylko – była też ideologia wolnorynkowa, intensywnie promowana wówczas przez Bank Światowy. Polska w latach 90. stała się swego rodzaju polem bitwy – w tym przypadku między Bankiem a Międzynarodową Organizacją Pracy, która sprzeciwiała się reformom emerytur w kierunku modelu kapitałowego. Choć obie te instytucje są związane z Organizacją Narodów Zjednoczonych, to Bank Światowy miał wyraźną przewagę. A w tamtym okresie dominowało w nim zauroczenie latynoamerykańskim modelem reform – to miał być cudowny środek służący budowie rozwiniętego kapitalizmu i demokracji. Ta neoliberalna ideologia była całkowicie impregnowana na argumenty.
Odpowiednikiem MOP powinny być w Polsce związki zawodowe. Jaki był ich stosunek do reformy?
NSZZ „Solidarność” zgłosił własny projekt reformy emerytalnej, który także zawierał element kapitałowy. Jednak najważniejszy był pomysł związkowców, aby koszty przejścia do nowego systemu – w okresie, gdy część składek przechodzi na indywidualne konta, ale wciąż trzeba wypłacać bieżące, „stare” emerytury – pokryć przy pomocy zysków z prywatyzacji. Twórcy reformy z roku 1999 podchwycili tę ideę – mówiono, że skoro majątek państwowy został wypracowany przez naród to, między innymi, w tej formie powinien zostać mu zwrócony.
A drugie, nominalnie lewicowe związki, czyli OPZZ?
Tam były dwie frakcje – jedna za, druga przeciw reformie. Kiedy już do niej doszło, na początku dekady OPZZ wywalczył wyłączenie niektórych branż z systemu. Dokonał swego rodzaju wyłomu – a potem lawina się potoczyła: służby mundurowe, wcześniejsze emerytury dla górników, kolejarzy, przedłużanie obowiązywania emerytur pomostowych…
Czy istniała – w sensie ekonomicznym – jakakolwiek szansa utrzymania dawnego systemu?
Sam profesor Jerzy Hausner mówił w swoim czasie, że tak, była taka możliwość. Warunkiem zbilansowania systemu byłaby wówczas likwidacja przywilejów emerytalnych. Nie było jednak żadnej poważnej siły, która skłaniałaby się ku takiej opcji. Panował – tak jak i w innych kwestiach – dość szeroki konsensus elit, co do rozwiązań proponowanych przez globalne instytucje finansowe.
Mamy zatem koniec lat 90. i reklamy w telewizji – emerytów czeka jesień złota, albo nawet tropikalna, pod palmami. W zeszłym roku w mediów usłyszeliśmy za to, że nasze emerytury będą nawet o kilkadziesiąt procent niższe od dotychczasowych. Dlaczego tak późno?
Sądzę, że wiedza na ten temat istniała – ale dysponował nią mały krąg ekspertów. Od początku było wiadomo, że emerytury w tym systemie nie mogą być wysokie. Zaletą systemu mogła być co najwyżej wielofilarowość, zapewniająca względne bezpieczeństwo w dłuższym okresie. W razie kryzysu, państwo skompensuje straty, a w wypadku hossy na giełdzie wzrosną zyski. Natomiast ogólne parametry tego systemu po prostu nie pozwalają na wysokie emerytury.
Jakie parametry?
Podstawowym celem reformy systemu miała być jego zdolność do samofinansowania się – przynajmniej w dłuższym okresie, bo jak na razie nawet to zadanie nie zostało wypełnione. I w związku z tym wysokość emerytur musi być dostosowana do możliwości zbilansowania się całości – a dokonuje się tego poprzez ścisłe powiązanie wysokości emerytur ze składkami odprowadzanymi przez każdego pracownika. Pamiętajmy, że priorytetem reformy nie był wcale dobrobyt przyszłych emerytów…
…tylko odciążenie budżetu państwa?
Tak – Polska, zgodnie z tym planem, miała z całej Unii najbardziej zmniejszyć wydatki emerytalne w roku 2050 w porównaniu z dniem dzisiejszym. Problem polega na tym, że bardzo wielu Polaków będzie w przyszłości otrzymywało emerytury minimalne.
Przeciętny emeryt będzie bardzo biedny?
To jest problem nie tylko społeczny – ale także budżetowy. Bo jeśli wielu Polaków, np. połowa, nie zgromadzi na swoich kontach emerytalnych środków wystarczających do wypłacenia im minimalnej gwarantowanej emerytury, to brakującą część będzie musiało dopłacić im państwo z budżetu – czyli na koszt podatników. Twórcy reformy mówili, że teraz wprawdzie wydajemy dużo, ale w przyszłości państwo zaoszczędzi. Okazuje się, że wcale nie musi tak być, bo kosztów budżetowych tych wyrównań nie jesteśmy dziś w stanie oszacować.
Dlaczego właściwie nasze środki miałyby być niewystarczające? OFE miały przecież efektywnie inwestować nasze pieniądze na rynku?
Po pierwsze, jeśli priorytetem jest bezpieczeństwo naszych składek, strategia inwestycyjna OFE nie będzie przynosiła nadzwyczajnego zysku. Po drugie, problemem jest brak konkurencji pomiędzy Powszechnymi Towarzystwami Emerytalnymi zarządzającymi OFE. Zamiast walczyć pomiędzy sobą o większe zyski, wolą prowadzić politykę niskich zwrotów i stosuję bardzo podobne strategie inwestycyjne. Dzieje się tak, gdyż wymagany poziom zysków OFE oblicza się wg średniej wyników wszystkich Funduszy – w związku z tym starają się one inwestować bardzo podobnie. Chroni je to przed ryzykiem dopłacania do naszych kont, gdyby bardziej agresywne strategie przyniosły stratę.
Czy konkurencję i wydajność można jakoś wymusić?
Istnieją plany stworzenia jakiegoś zewnętrznego benchmarku, czyli punktu odniesienia, dzięki któremu moglibyśmy oceniać wydajność OFE. Sprzyjałoby to zróżnicowaniu ich portfeli inwestycyjnych i zapewne podniosło poziom zysków, chociaż nie należy spodziewać się nadzwyczajnej poprawy.
Zwolennicy OFE mówią, że problemy Funduszy to i tak nic w porównaniu z gigantyczną skalą marnotrawstwa w ZUS-ie. Czy ZUS to faktycznie niewydolny biurokratyczny moloch?
Tak naprawdę wiemy tylko, ile kosztuje nas cały ZUS, a nie do końca znamy koszt jego części emerytalnej, tzn. Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z budżetu państwa odprowadza się tzw. odpis na działalność ZUS i wynosi on 2,6% jego przychodów. Ale działalność ZUS daleko wykracza poza ściąganie składek i wypłacanie emerytur. Zajmuje się orzecznictwem rentowym, profilaktyką, zatrudnia lekarzy… Tymczasem Powszechne Towarzystwa Emerytalne pobierają 3,5% opłaty od składki i opłatę za zarządzanie. A OFE jedynie gromadzą pieniądze i obracają nimi. Prawdopodobnie nawet wypłaty emerytur z OFE będą dokonywane przez ZUS. Mówimy tutaj o kosztach bezpośrednich funkcjonowania drugiego filaru, a tymczasem równie istotne są obecne pośrednie koszty, jakie ponosi budżet, by sfinansować składkę do OFE. Szacuje się, że sam koszt obsługi długu, jaki wyemitował skarb państwa, by obsłużyć reformę, to ok. 70 mld złotych.
Obok ZUS-u jako „worka bez dna” pada również argument, że nasze pieniądze umieszczamy w nim jedynie wirtualnie, a za to w OFE znajdują się one realnie. W domyśle – mamy wówczas większą gwarancję ich bezpieczeństwa.
Chodzi o to, że OFE obracają naszymi pieniędzmi i kupują za nie aktywa – akcje czy obligacje skarbu państwa. A ZUS jedynie księguje nasze wpłaty, po czym natychmiast wypłaca je dzisiejszym emerytom. Z punktu widzenia przyszłych zobowiązań ten podział: realne – wirtualne nie ma sensu. Jeśli chodzi o bezpieczeństwo naszych pieniędzy, to w przypadku ZUS mamy gwarancję polityczną ich wypłaty – zwolennicy OFE twierdzą, że to bardzo krucha podstawa, bo polityka zawsze może się zmienić. Ale jak widzimy ostatnio, gwałtownie zmienić może się również sytuacja OFE. Nie wspominając o tym, że państwa jako całość bankrutują o wiele rzadziej niż pojedyncze towarzystwa emerytalne.
Jak wielka jest stawka tego sporu? Oczywiście oprócz szansy załatania dziury budżetowej.
Stawką są dochody OFE – utrzymują się one z opłaty zależnej od wysokości składek, więc posunięcie rządu w oczywisty sposób odbiera im ich część; poza tym mogą spaść opłaty za zarządzanie powiązane z kolei z wysokością aktywów, jakimi OFE dysponują.
A jaka jest stawka z naszego punktu widzenia, tzn. punktu widzenia emerytów? Co w naszym życiu zmieni ta różnica – 2 albo 7 procent składki dla OFE?
No właśnie. W całej debacie wokół OFE umyka nam temat realnej wysokości emerytur. Eksperci przerzucają się stawkami – mówią, że w zależności od posunięć rządu dostaniemy o 5 procent większe lub mniejsze świadczenia. Ale nie wspominają, że to jest 5 procent wyliczone z bardzo małej podstawy. Z dzisiejszego punktu widzenia to oznacza różnicę kilkudziesięciu złotych miesięcznie – oczywiście pod warunkiem, że te szacunki się sprawdzą.
Czy w ramach obecnego systemu jesteśmy skazani na niskie emerytury? A co z tzw. trzecim filarem – tak silnie reklamowanym zwłaszcza na początku reformy?
W moim przekonaniu nie ma mowy o wyższych emeryturach przy obecnym systemie – chyba, że nastąpiłby zupełnie nieprawdopodobny, trwający kilka dekad okres bardzo wysokiej koniunktury na giełdzie. Albo będziemy o wiele dłużej pracować, nawet powyżej 70 roku życia. Trzeci filar w zamyśle reformatorów miał stanowić dodatkowe źródło dochodu emerytów. Pomimo stworzenia zachęt podatkowych, rola trzeciego filara jest znikoma. Tylko 8% pracujących korzysta z tej formy oszczędzania na starość, a poziom tych oszczędności nie wpłynie znacząco na ich dochód na emeryturze.
Czy możliwy jest w tej sytuacji powrót do starego systemu repartycyjnego?
Byłoby to bardzo trudne, nie tylko ze względów politycznych. Pamiętajmy, że oznaczałoby to faktyczną nacjonalizację OFE, czyli coś w rodzaju wariantu węgierskiego. Ponieważ system emerytalny sprzed roku 1999 w ograniczonym stopniu łączył wysokość emerytury z przebiegiem kariery zawodowej i miał rozwiniętą funkcję redystrybucyjną, na płaszczyźnie ekonomicznej wiązałoby się to z koniecznością zniesienia przywilejów emerytalnych (ok. 20 mld. złotych rocznie, ok. 20% wydatków ZUS na emerytury). Zmianom tym musiałoby towarzyszyć wydłużenie wieku emerytalnego i – co chyba najważniejsze – zwiększenie poziomu zatrudnienia. W Polsce prowadzi się szacunki na temat demografii, ale niewielu myśli o tym, czy ewentualny przyrost ludności przełoży się na wzrost liczby pracujących. Robi się w tym kierunku jeszcze mniej.
A czy w systemie kapitałowym, takim jak obecnie, możliwe jest zagwarantowanie określonej wysokości emerytury? Czy ten system dałby się pogodzić z tzw. zasadą zdefiniowanego świadczenia?
Jeśli myślimy o satysfakcjonującym nas poziomie emerytury, to nie – jeśli wysokość aktywów w OFE zależy m.in. od wyników inwestycji na giełdzie, nie jest to możliwe. Chyba że do zdefiniowanego świadczenia dopłacałoby państwo z budżetu – ale przecież celem reformy było właśnie zlikwidowanie tego typu dopłat i odciążenie budżetu!
Liberalni zwolennicy OFE podkreślają, że za niską ich wydajność odpowiada ustawowy limit aktywów, jakie wolno zainwestować na giełdzie. Może należy go znieść albo przynajmniej podwyższyć?
To w oczywisty sposób zwiększyłoby ryzyko dla naszych świadczeń – nie można go zlekceważyć w kontekście ostatniego kryzysu. A poza tym sami zarządzający OFE podkreślają, że wolą inwestować w bezpieczne papiery dłużne, np. obligacje skarbu państwa. Wcale nie jest tak, że ustawowe regulacje ograniczają wolność odważnego inwestowania. Wytworzyła się sytuacja, w której państwo, żeby załatać dziurę w ZUS-ie, musi emitować obligacje, w których OFE lokują nasze pieniądze, a państwo (czyli ostatecznie podatnik) płaci za ich oprocentowanie…
Jakie sensowne korekty albo poprawki dla systemu emerytalnego uważasz obecnie za możliwe?
Możliwym rozwiązaniem jest podział funduszy – na te bardziej agresywne dla młodych i bezpieczniejsze dla ludzi starszych. Ale to oczywiście stwarza ryzyko większego uzależnienia emerytur od wahań koniunktury; podobny efekt może wywołać stworzenie wspomnianego wcześniej benchmarku zewnętrznego, jako kryterium oceny efektywności OFE. Jestem przekonany, że żadne zasadnicze zmiany nie mogą się ograniczać do samego systemu emerytalnego. Konieczny jest szeroki wachlarz polityk społecznych nastawionych na zwiększenie poziomu zatrudnienia i produktywności.
Obniżyć podatki?
Nie! Zapewnić realny dostęp do przedszkoli i edukacji przez całe życie, która umożliwi Polakom produktywną pracę w przyszłości. Nie chodzi tylko o stworzenie możliwości pracy dzisiejszym rodzicom, lecz przede wszystkim chodzi o wyrównywanie szans dzieci, które za jakiś czas same znajdą się na rynku pracy. Badania wykazują, że Polacy chcą pracować, lecz nie ma dla nich pracy, i że chcą mieć więcej dzieci, lecz nie pozwala na to sytuacja finansowa, a przede wszystkim małe zaangażowanie państwa.
Ale to przecież kosztuje.
Kiedy zwolennicy reformy z 1999 mówią, że trzeba dziś włożyć więcej do systemu, żeby później budżet zaoszczędził, odpowiadam, że to samo dotyczy innych obszarów polityki społecznej. Jeśli już państwo inwestuje w działalność prywatnych firm, to tym bardziej powinno inwestować w każdego z nas.
*Dr Michał Polakowski: ekspert Międzynarodowego Centrum Badań i Analiz (ICRA). Na Uniwersytecie w Maastricht obronił pracę doktorską poświęconą ewolucji systemów emerytalnych w Polsce i na Węgrzech.
Na podobny temat
|
Order software online 
@Spokojny "Overall proponuje...
Pomysł, żeby na każdą parę przypadało...