Z dnia na dzień rośnie tegoroczna dziura budżetowa, bo wraz ze spowolnieniem gospodarczym spadają dochody podatkowe. Mogą być one o ponad 20 mld złotych niższe od planowanych. Dziurę budżetową można załatać na trzy sposoby: tnąc wydatki, podwyższając podatki lub zwiększając deficyt budżetowy.

Wydatki można znacząco zmniejszyć tylko przez cięcie inwestycji, co byłoby najgorszym pomysłem na walkę z kryzysem. Podwyżki niektórych podatków mogą być nieodzowne, chociaż nieoptymalne. Najlepszym rozwiązaniem byłoby zwiększenie deficytu budżetowego na tyle, aby nie ciąć wydatków na inwestycje i pomoc państwa dla najuboższych.

Póki co minister finansów opowiada się za utrzymaniem deficytu poprzez cięcie wydatków, nie precyzując jednak jakich. Minister argumentuje, że podwyższenie deficytu podważyłoby wiarygodność polskiego rządu i doprowadziło do dalszego spadku wartości złotego i znacznego wzrostu kosztów długu publicznego.

Z tymi argumentami można polemizować. Przede wszystkim wzrost deficytu wobec znacznego spadku tempa wzrostu gospodarczego w tym roku jest czymś naturalnym, bo wyższy deficyt będzie wynikał z działania automatycznych stabilizatorów fiskalnych, spadku dochodów i wzrostu wydatków, np. z tytułu wypłaty zasiłków dla bezrobotnych. Dzieje się tak we wszystkich krajach. Podwyższenie deficytu o kwoty wynikające z działania stabilizatorów fiskalnych nie zaskoczy rynków finansowych.

Nie jest również jasne, dlaczego zwiększenie deficytu budżetowego nawet o 20 mld złotych nagle doprowadziłoby do gwałtownego wzrostu rentowności polskich papierów skarbowych. Zacznijmy od tego, że bieżący deficyt i tzw. potrzeby pożyczkowe państwa to nie to samo. Te ostatnie to kwota nowego długu jaki rząd co roku musi zaciągać, aby sfinansować planowany deficyt budżetowy i dotację do FUS-u (część transferu z budżetu do FUS-u jest klasyfikowana jako rozchód, a nie wydatek budżetu państwa) i zrefinansować wcześniej zaciągnięty dług. W tym roku potrzeby pożyczkowe rządu, które są najważniejsze dla rynków finansowych, przekroczą 150 mld zł. Zwiększenie deficytu nawet o 20 mld zł zwiększyłoby popyt państwa na pieniądz o trochę ponad 10 procent. Czy jest wielkość która może wstrząsnąć rynkiem finansowym, kosztem długu i wartością złotego?

Bezpieczny deficyt

Obecna słabość złotego pewnie zresztą już odzwierciedla fakt, że rynki finansowe prawdopodobnie zakładają wyższy realny deficyt budżetu oraz odłożenie na poźniej wejścia do węża walutowego ERMII i do strefy euro. Zaklęcia ministra finansów niewiele pomogą, bo rynki finansowe, na których działają wyrafinowani inwestorzy, same potrafią liczyć niewiele gorzej od samego ministra. Ex ante nie sposób oczywiście powiedzieć przy jakim poziomie deficytu rynki finansowe by się na dobre przestraszyły. Można jednak założyć, że zwiększenie deficytu sektora publicznego do maksymalnie 3,5 - 4 proc. PKB, poniżej średniej w UE prognozowanej na 4,4 proc. PKB, mogłoby być ciągle bezpieczne, szczególnie jeśli Polska równocześnie przedstawiłaby wiarygodny plan powrotu na ścieżkę obniżania deficytu po 2010 roku oraz wzmocniłaby jakość nadzoru nad polityką fiskalną, np. tworząc niezależną instytucję w stylu szwedzkiej Rady Polityki Fiskalnej.

Koszty obsługi deficytu mogą zresztą być niższe niż obecnie zakładane, bo spadające stopy procentowe na świecie oznaczają możliwość tańszego pozyskania środków w drodze emisji długu zagranicznego. Mimo ogromnej konkurencji o pieniądze inwestorów pomiędzy rządami krajów UE, Polska nie powinna mieć problemów nie tylko z refinansowaniem wcześniej zaciągniętego długu, ale również z zaciągnięciem dodatkowego kredytu. Marża ponad rentowność porównywalnych niemieckich obligacji będzie wysoka, ale może ona być w przyszłości z nawiązką zrekompensowana przez mocniejszego złotego. Warto również zabiegać o nowych inwestorów, w Chinach i w krajach arabskich, poszukujących sposobów na dywersyfikację swojego portfela.

Paradoksalnie, na rynku krajowym też nie powinno być problemów ze zbytem obligacji i bonów skarbowych – banki bowiem sobie nawzajem nie pożyczają, hamują akcję kredytową, a przedsiębiorstwa zmniejszają inwestycje. Spadek popytu na kredyt sektora prywatnego zwiększy popyt na bezpieczne lokowanie pieniędzy w papierach skarbowych. Już się tak dzieje: w czasie ostatniego styczniowego przetargu popyt na bony skarbowe ponad sześciokrotnie przewyższył podaż, a rentowność spadła z 5,8 proc. w grudniu do 4,9 proc. teraz. Koszt rodzimego długu będzie dalej spadał wraz z malejącymi stopami procentowymi. „Efekt wypychania”, czyli zabierania przez rząd pieniędzy bankom na finansowanie gospodarki, będzie w sytuacji przewagi popytu nad podażą nieznaczący. Efekt ten można zresztą dodatkowo ograniczyć emitując więcej długu za granicą.

RPP zetnie stopy

Nie całkiem trafiony jest także argument, że trzymanie deficytu za wszelką cenę skłoni Radę Polityki Pieniężnej do szybszej obniżki stóp. Argument ten bowiem opiera się na założeniu, że RPP nie jest w stanie sama ocenić bieżącego stanu budżetu i ślepo wierzy w zapewnienia rządu o utrzymaniu deficytu, mimo spadku dochodów. Biorąc pod uwagę gwałtowny spadek inflacji, która wkrótce spadnie poniżej celu inflacyjnego, i sytuację w światowej gospodarce nawet wyższy deficyt nie powstrzyma RPP przed dalszym cięciem stóp procentowych.

Najbardziej martwi nas jednak argument rządu, że utrzymanie deficytu na obecnym poziomie pozytywnie wpłynie na wzrost. Teoria podpowiada, że spadek deficytu budżetowego może być prowzrostowy tylko wtedy, kiedy malejący popyt kreowany przez sektor publiczny jest zastępowany przez szybciej rosnące pozostałe składniki popytu globalnego czyli konsumpcję prywatną, inwestycje i eksport netto. Trudno jednak w najbliższym czasie liczyć na znaczący wzrost eksportu (mimo pozytywnego wpływu słabego złotego), utrzymanie dynamiki inwestycji czy przyspieszenie dynamiki wzrostu konsumpcji prywatnej. Podwyżki wynagrodzeń netto z ostatnich dwóch lat, związane z m.in. obniżką składki rentowej, to już przeszłość, a w trudnych czasach konsumenci raczej „zaciskają pasa”, czyli ograniczają wydatki. Obniżka podatku PIT niewiele da, bo większość z 5-6 mld złotych dodatkowych dochodów zostanie zaoszczędzona a nie wydana, m.in. dlatego, że duża część zysków z niższych podatków wyląduje w kieszeniach bogatszych gospodarstw domowych o niskiej skłonności do konsumpcji. Rzeczywisty impuls dla gospodarki będzie więc minimalny.

Niski deficyt, mały popyt

Utrzymanie deficytu na założonym poziomie ograniczy więc popyt w gospodarce. Polityka fiskalna zamiast więc zastępować gasnący popyt sektora prywatnego, sama przyczyni się do dalszego spadku popytu. Trudno więc zrozumieć w jaki sposób tegoroczny budżet przyczyni się do wspomożenia gospodarki. Rozumieją to prawie wszystkie rządy krajów UE. Rozumie to również Komisja Europejska, prognozująca, że już ogłoszone impulsy fiskalne zmniejszą recesję w UE w tym i przyszłym roku o odpowiednio 0,75 i 0,5 punktu procentowego. Nawet konserwatywny Międzynarodowy Fundusz Walutowy wskazuje na ekspansywną politykę fiskalną jako podstawowy oręż w walce z recesją, również w Polsce.

Utrzymanie nierealnie niskiego deficytu oznaczać musi głównie cięcia w inwestycjach publicznych. W polskim budżecie bardzo duży udział mają tzw. wydatki sztywne (zobowiązania państwa wynikające z obowiązującego prawa), więc w praktyce obciąć można tylko wydatki inwestycyjne. Argument niektórych komentatorów, że deficyt można zostawić, bo i tak się nie wyda wszystkich pieniędzy na inwestycje, jest dosyć perwersyjny. Oznaczać on może bowiem, że w interesie ministra finansów będzie nie wydawanie pieniędzy na inwestycje, nawet gdyby one były możliwe do zrealizowania, żeby tylko utrzymać deficyt. Nie lepiej raczej zwiększyć deficyt i zrobić wszystko, żeby nie zmarnować żadnej złotówki ani euro z planowanych inwestycji?

Powstaną zatory płatnicze

Cięcia wydatków bieżących ministerstw doprowadzi z kolei do wzrostu zobowiązań sektora publicznego, za który wcześniej czy poźniej przyjdzie nam jeszcze drożej zapłacić, tak jak to było do tej pory bywało z np. długiem służby zdrowia windykowanym przez sektor prywatny. Narastanie zobowiązań da również początek już wydawałoby sie zapomnianym zatorom płatniczym, dodatkowo pogarszając płynność przedsiębiorstw.

Znaczenie impulsu fiskalnego dla podtrzymania popytu jest tym większe im mniej skuteczna jest polityka pieniężna. W czasach kryzysu i zablokowanego rynku bankowego skuteczność tejże w pobudzaniu gospodarki spada, czego dowodem jest fakt, że agresywne obniżki stóp procentowych w USA i strefie euro nie zapobiegły recesji. Podobnie jest i w naszej gospodarce. Sama polityka pieniężna nie wyciągnie nas z recesji.

Czekanie z nowelizacją budżetu do drugiego półrocza tego roku może oznaczać, że na wiosnę nie wejdziemy do węża walutowego ERMII. Trudno się bowiem spodziewać, aby rząd chciał popełnić swoiste samobójstwo, najpierw zawiązując sobie na szyi walutowego węża, a potem tnąc wydatki w drugiej połowie roku, kiedy już będzie wiadomo, że pieniędzy w budżecie zabraknie. Nie sposób również zapewnić stabilności kursu złotego w ramach węża walutowego. Zamiast więc wchodzić do węża walutowego na siłę, lepiej zawalczyć o jego reformę, bo kryzys pokazał, że wąż walutowy nie ma już ekonomicznego sensu. Skoro EBC nie jest w stanie kontrolować kursu euro, które ostatnio nie spełniłoby własnego kryterium stabilności, to jak można tego samego wymagać od złotego, którego kurs można rozchwiać jedną dużą transakcją?

Podsumowując, trudno zgodzić się z rządem co do założonego deficytu budżetowego i konieczności cięcia wydatków w drugiej połowie roku. Rozsądniej byłoby zwiększyć deficyt już teraz i wykorzystać budżet państwa jak instrument wsparcia dla gospodarki w trudnych czasach. Przy minimalnie wyższych kosztach (pewne zwiększenie kosztów obsługi długu można oczywiście założyć) trzeba urealnić projekt budżetu na przyszły rok by maksymalnie zwiększyć wydatki inwestycyjne państwa (drogi, energetyka, kanalizacja itd) oraz wprowadzić wygasające ulgi inwestycyjne dla przedsiębiorstw. Publiczne i prywatne inwestycje nie tylko wykreowałyby poprzez mechanizm mnożnikowy dodatkowy popyt w gospodarce, a co za tym idzie podtrzymały koniunkturę, ale wpłynęłyby również na podniesienie konkurencyjności polskiej gospodarki w długiej perspektywie. Wyższy deficyt poprzez podtrzymanie dynamiki gospodarczej zwiększy również poziom wpływów podatkowych, które zaczną się szybko kurczyć, gdy gospodarka znacząco zwolni. Trzymanie się nierealnych założeń co do poziomu deficytu nie tylko nie podnosi naszej wiarygodności, ale — przeciwnie — wiarygodności szkodzi.

 — 
Dr Marcin Piątkowski jest Adiunktem a dr Jacek Tomkiewicz Dyrektorem ds. Naukowych w Centrum Badawczym TIGER w Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie.

 
Tekst ukazał się w „Dzienniku” z 28 stycznia 2009. [czytaj całość]

Na podobny temat

• Kuczyński: Rozsądna decyzja
• Tomkiewicz: Nowelizacja budżetu - o co tu chodzi?
• Sierakowski: Polska droga do recesji
• Deficyt przedwyborczy
• Zwiększyć deficyt i podnieść podatki