|
Ostatnie tygodnie przyniosły ostateczne rozstrzygnięcia dotyczące zmian w polskim systemie emerytalnym. Towarzyszy im wyjątkowo gorąca atmosfera, podgrzewana zwłaszcza przez zwolenników status quo. Obrońcy obecnego stanu rzeczy, w tym twórcy reformy emerytalnej oraz sprzyjający im ekonomiści, rozwiązania proponowane przez rząd określają mianem „demontażu” czy „likwidacji” tzw. drugiego filaru, czyli Otwartych Funduszy Emerytalnych. Przesłanki do reformy nazywają „dogmatycznymi”. Czy te zarzuty są słuszne?
Co proponuje rząd?
 Po długim konflikcie między koalicją minister pracy Jolanty Fedak i ministra finansów Jacka Rostowskiego a Szefem Zespołu Doradców Strategicznych Premiera Michałem Bonim osiągnięto kompromis. Ostateczne propozycje zmian w systemie emerytalnym zakładają m.in. obniżenie części składki, jaka miałaby trafiać do drugiego filara, z 7,3 do 2,3% procent przychodu. Składki mają znaleźć się na specjalnym, indywidualnym dla każdego ubezpieczonego subkoncie w ZUS i być waloryzowane (punktem odniesienia będzie nominalny wzrost PKB). Część składek przesunięta z OFE do ZUS będzie mogła być odziedziczona (w przypadku, gdy osoba ubezpieczona umrze przed przejściem na emeryturę), tak jak w OFE. Rząd planuje także wprowadzenie dodatkowej, dobrowolnej składki emerytalnej w wysokości 4%, którą możnaby odpisać od podstawy opodatkowania. Towarzyszyć ma temu zmiana limitów inwestycyjnych Powszechnych Towarzystw Emerytalnych zarządzających OFE – dotychczas większość ich portfela zajmują obligacje, natomiast docelowo zarządzające funduszami Państwowe Towarzystwa Emerytalne (PTE) mają inwestować głównie w akcje.
Trzeba w tym miejscu wyjaśnić kilka nieścisłości. Po pierwsze ograniczenie wielkości składek kierowanych do OFE ma charakter tymczasowy. Od 2013 roku wielkość składek przekazywanych do OFE ma stopniowo wzrastać (do 3,5% w roku 2017). Po drugie żadne środki już teraz znajdujące się na kontach przyszłych emerytów w OFE nie zostaną przesunięte do ZUS. Po trzecie wreszcie Polska nie jest jedynym krajem regionu, który wprowadza takie zmiany, wcale nie mają one również radykalnego charakteru.
System emerytalny, dług publiczny a założenia reformy emerytalnej
Dyskusja, którą obserwujemy, jest częścią większego sporu dotyczącego sposobu ograniczenia deficytu finansów publicznych Polski. Dlaczego zmiany w systemie emerytalnym są tak istotną częścią tej dyskusji? Po wprowadzeniu nowego systemu emerytalnego Polska znajduje się w okresie przejściowym, w którym równolegle funkcjonują tak naprawdę dwa systemy emerytalne finansowane tylko z jednej składki. Ponieważ przesunięcie składki z ZUS do OFE powoduje deficyt w ZUS, musi on zostać sfinansowany z budżetu. Ten w tym celu zaciąga zobowiązania, np. emituje obligacje. Tym samym dotacja do ZUS pośrednio wpływa na wysokość długu publicznego. Zmniejszenie składek do OFE ma zatem wpłynąć na ograniczenie wysokości długu.
Skąd ta zależność? Wróćmy do źródeł „reformy” emerytalnej. Zmiany wprowadzone przez AWS-UW służyć miały zwiększeniu bezpieczeństwa emerytur w obliczu dwóch zjawisk: starzenia się społeczeństwa i rosnącej presji ubezpieczeń społecznych na budżet państwa. Zniwelowaniu pierwszego zagrożenia miało służyć wprowadzenie zindywidualizowanego oszczędzania na starość: zarówno w ZUS jak i OFE każdy ma własne konto, na które odprowadzane są składki, z tym że składki przekazywane do ZUS służą finansowaniu bieżących emerytur. Przesunięcie części składek do podmiotów zarządzanych przez sektor prywatny miało ograniczyć drugie zagrożenie.
Niewypowiedzianymi, lecz bardzo ważnymi założeniami ówczesnych zmian były rzekoma wyższość prywatnych rynków nad państwowym systemem ubezpieczeń społecznych (te pierwsze miały być i efektywniejsze, i mniej kosztowne), jak i „odpolitycznienie” zarządzania częścią środków w sektorze publicznym. Pierwszy argument dominował na początku wdrażania reformy emerytalnej, kiedy Towarzystwa Emerytalne obiecywały wszystkim emerytury pod palmami. Spowodowało to niespodziewanie duży (również dla autorów reformy) napływ ochotników do nowego systemu. Po upublicznieniu rozczarowujących wyników inwestycyjnych PTE (o których piszemy poniżej), ciężar argumentu przesunął się w stronę niższych kosztów funkcjonowania ubezpieczeń zarządzanych przez sektor prywatny. Prawdą jest, że koszty funkcjonowania ZUS nie są tak przejrzyste jak PTE, natomiast nie znaleźliśmy dowodów na to, że są one wyższe. Nawet jeśli weźmiemy pod uwagę wyłącznie prowizję za dystrybucję składek (3,5%, poprzednio 7%), którą pobierają PTE, jest ona wyższa niż koszt działalności ZUS (średnio 2,6% przychodów rocznie dla lat 2003 – 2009).
Nabici w drugi filar
Propozycje rządu wielokrotnie krytykowane były przez Izbę Gospodarczą Towarzystw Emerytalnych, reprezentującą PTE, oraz twórców reformy emerytalnej (warto przy tym wspomnieć że Ewa Lewicka, prezeska IGTE, była ostatnią pełnomocniczką rządu ds. reformy zabezpieczenia społecznego – to za jej kadencji sfinalizowano reformę systemu). Krytycy Fedak długo argumentowali, że PTE są efektywnymi i konkurencyjnymi graczami na rynku emerytalnym.
Tymczasem, jak pokazują dane zebrane przez Komisję Nadzoru Finansowego (KNF), regulatora rynku funduszy emerytalnych, stopa zwrotu uzyskanego przez PTE z kapitału wpłaconego do OFE w okresie 1999 – 2010 wynosi przeciętnie jedynie 32%! Jest to wielkość porównywalna ze stopą zwrotu, jaką mają choćby dziesięcioletnie obligacje państwowe. Choć Polska w niewielkim stopniu, w porównaniu do innych krajów europejskich, dotknięta została globalnym kryzysem rynek ubezpieczeń emerytalnych został poważnie osłabiony. Istnieje zatem realne ryzyko, że w przypadku poważniejszej i dłuższej depresji gospodarczej, stopy zwrotu będą jeszcze niższe.
Jeśli chodzi o kwestię konkurencyjności OFE, KNF wielokrotnie podkreślała, że rynek funduszy emerytalnych nosi cechy oligopolu, w którym fundusze nie konkurują ze sobą stopami zwrotu, lecz akwizycją. Według KNF koszty takiego „przeciągania” uczestników z jednego funduszu do drugiego są obecnie 10 razy większe od wydatków ponoszonych na reklamę i wynoszą ok. 500 mln zł rocznie.
Liberalny populizm i status quo
Peter Diamond (laureat Nagrody Nobla w dziedzinie nauk ekonomicznych z roku 2010) i Nicholas Barr (jeden z najwybitniejszych ekonomistów zajmujących się polityką społeczną, pracujący w London School of Economics) zwracają uwagę, że reforma emerytalna, która za wszelką cenę skupia się na osiągnięciu tylko jednego celu (np. powiązaniu poziomu przyszłych emerytur i obecnych składek) może ponieść porażkę na innych polach: zapobieganiu ubóstwu emerytów, czy redystrybucji. Co istotne, „reforma” systemu poprzez wprowadzenie ubezpieczeń kapitałowych nie prowadzi automatycznie do szybszego wzrostu gospodarczego, zwłaszcza gdy inwestuje się głównie w obligacje (jak w przypadku Polski). Warto przypomnieć, że ten ostatni argument był wyjątkowo eksponowaną przesłanką dla wprowadzenia drugiego filara w naszym kraju.
Planowane obecnie zmiany podążają w kierunku pozornego ograniczania roli OFE, ponieważ redukcji obowiązkowej składki docelowo towarzyszyć będzie możliwość dobrowolnego ubezpieczenia emerytalnego na preferencyjnych podatkowo zasadach. Dlaczego zatem krytyka proponowanych zmian jest tak silna? Przyczyny należy podzielić na dwie grupy: ideologiczną oraz tę związaną z obroną interesów sektora prywatnego. W pierwszej grupie znajdują się argumenty, które można nazwać liberalnym populizmem: rynek jest najlepszym miejscem zaspokajania wszelkich ludzkich potrzeb niezależnie od specyficznych uwarunkowań takich sektorów, jak edukacja, służba zdrowia czy infrastruktura. Zwolennicy tego stanowiska twierdzą, że uczestnicy rynku mogą w wolny i równy sposób realizować swoje zamiary. Druga grupa sprzeciwu wobec proponowanych przez rząd zmian chce po prostu obrony stanu obecnego: dopływu składek, od których dystrybucji i zarządzania PTE pobierają opłaty. Zmniejszenie strumienia składek zaowocuje natychmiastowym spadkiem wpływów z opłat. Warto podkreślić przy tym, że proponowane zmiany wprowadzają również do drugiego filara kolejne elementy rynkowe: to pracujący zdecydują, czy w ogóle zechcą przekazać dodatkowe 4% swojej płacy OFE. Ponadto zmiana limitów inwestycyjnych spowoduje, że fundusze zaczną grać intensywniej na giełdzie. W czasie hossy niesie to ze sobą obietnice dużych zysków dla ubezpieczonych (i PTE). W czasach kryzysu strata będzie poniesiona głównie przez samych ubezpieczonych.
Dogmatyzm zwolenników OFE
Powyższy kontekst pozwala nam zrozumieć, dlaczego krytycy zmian posługują się tak emocjonalnymi argumentami. Zwolennicy PTE głównie powtarzają argumenty o charakterze demagogicznym wskazujące na prymat inwestycji w sektorze prywatnym, przy czym ci sami orędownicy rozwiązań rynkowych rzadko próbują rzeczowo odnieść się do raportów na temat dotychczasowych finansowych wyników OFE. Trudno im się dziwić, ponieważ wiele opracowań, w tym raport Głównego Urzędu Statystycznego i publikacje KNF jasno wskazują na wysokie koszty generowane przez fundusze i potwierdzają ich słabe wyniki finansowe. Wśród oburzonych obrońców OFE przeważają głosy bez przerwy powtarzające o jedynym motywie reformatorów ze strony rządu, jakim jest „załatanie budżetu państwa kosztem przyszłych emerytów”.
W podobnym, czysto demagogicznym tonie wypowiada się „za obywatela” IGTE. Na specjalną kampanię społeczną „w obronie emerytur” IGTE wydało ponad milion złotych (swoją drogą pokazuje to, jak łatwo zmobilizować się grupom posiadającym pieniądze). Na specjalnie przygotowanej stronie internetowej pojawia się list do premiera Tuska, w którym aż roi się od nieuzasadnionych oskarżeń. „Broń swoich pieniędzy”! – namawia nas IGTE. Treść listu sugeruje więc, że rząd „zabiera” nam pieniądze. W ten sposób autorzy listu znacząco mijają się z prawdą. Tę interesującą niezręczność wyjaśnia w pewnym sensie szczególna dychotomia wprowadzona przez autorów, którzy dzielą pieniądze na „prawdziwe” i „nieprawdziwe”: hipotetyczny obywatel ze strony internetowej IGTE skarży się: „składka do OFE [to] jedyne prawdziwe pieniądze na emeryturę, jakie mam”. Dlaczego tylko te pieniądze są „prawdziwe”? Bardzo trudno udowodnić wyższość OFE nad ZUS na podstawie istniejących danych (zarówno jeśli chodzi o wyniki finansowe, jak i koszty administrowania), nie mówiąc już o bezpieczeństwie i gwarancji wysokości przyszłej emerytury (przy inwestowaniu w OFE istnieje możliwość poniesienia strat, jest to wykluczone w przypadku ZUS). Przy obecnym funkcjonowaniu drugiego filara, który większość składek inwestuje w obligacje, bezpieczeństwo emerytur zależy i tak od państwa-emitenta obligacji. Dlatego argumentacja Izby pozostaje zbiorem dogmatów w obronie własnych interesów.
W tym kontekście warto podkreślić, że środowisko ekonomistów jest podzielone w ocenie proponowanych zmian. Krytycy poza tradycyjnym już zestawem propozycji (prywatyzacja, cięcia świadczeń, ograniczanie przywilejów itd.) podnoszą argument, że nie wolno zmieniać „umowy społecznej”, jaka legła u podstaw reformy emerytalnej. Co prawda związki zawodowe, zajęte zwalczaniem się nawzajem i motywowane sojuszami politycznymi, popierały ówczesne propozycje rządów SLD-PSL i AWS-UW, by potem przeciwko nim protestować. Natomiast trzeba podkreślić, że negocjacje były oparte o założenia nierealistyczne lub niemożliwe do zweryfikowania. Ponadto część kwestii ważnych dla reformy lecz drażliwych politycznie (emerytury służb mundurowych, przywileje branżowe) celowo odłożono na później, co otworzyło pole do dalszych negocjacji. To również była część „umowy społecznej”. Poza konsultacjami ze związkami zawodowymi, przygotowanie reformy odbyło się jednak poza szeroką debatą publiczną, w której pojawiłyby się zróżnicowane głosy na temat kształtu nowego systemu. Jednoznacznie uprzywilejowano sektor prywatny, po raz kolejny oglaszając prymat rynku oraz jedynie słuszne i obowiązujące dogmaty o „prawach ekonomii”. Obiecywano wysokie emerytury jako konsekwencję działania mechanizmów rynkowych. Teraz, kiedy minęło ponad 10 lat od funkcjonowania nowego systemu, można wreszcie poddać te założenia reformatorów weryfikacji. I trzeba powiedzieć to głośno – ich plany nie wytrzymały próby rzeczywistości.
Dlaczego zamiast podjąć rzeczową debatę publiczną, najgłośniejszym głosem przeciwników proponowanych zmian jest powtarzany w kółko zbiór dogmatów? Nikt nie zadbał o to, aby prezentowane stanowiska były zrozumiałe dla opinii publicznej, a więc komunikowane społeczeństwu w ramach procesu edukacji o systemie emerytalnym. Jak wskazują wyniki badania opinii publicznej Polacy nie rozumieją toczącego się obecnie sporu i co gorsza nie mają pojęcia o tym, jaka będzie ich emerytura.
W imię demokracji
Trudno zaprzeczyć, że jednym z głównych motywów, którymi kieruje się rząd jest chęć podreperowania budżetu państwa. Służył temu choćby strategiczny alians pomiędzy Jolantą Fedak a Jackiem Rostkowskim. Jednak nieoczekiwaną konsekwencją debaty publicznej na temat zmian w systemie emerytalnym jest stopniowo rosnąca świadomość na temat ekonomicznych i społecznych uwarunkowaniach polityki społecznej, która wychodzi poza generalne stwierdzenie że ‘system jest dobry lecz wypaczenia złe’. Nie powinno się ograniczać tej debaty. W demokratycznym, nowoczesnym państwie na tym polegają mechanizmy rozliczania rządzących. Częścią procesu wdrażania reform powinno być cykliczne badanie jej skutków. Oby głos w tej debacie miały również te środowiska, które w odróżnieniu od IGTE nie dysponują milionami zdolnymi „wyprodukować” hipotetycznego obywatela. Tym bardziej, że wszyscy jesteśmy zmuszeni do funkcjonowania w systemie, nad którym mamy ograniczoną kontrole, a który znaczną część z nas na starość zepchnie do ubóstwa.
[fot. schnaars (cc) flickr.com]
—
*Michał Polakowski: Fundacja ICRA, Warszawa. Jest autorem pracy doktorskiej poświęconej ewolucji systemów emerytalnych w Polsce i na Węgrzech.
**Dorota Szelewa: Bremen International Graduate School of Social Sciences, Fundacja ICRA
Na podobny temat
|
Order software online 
Jest nauka w sensie pracowitego latam...
Olek Radynski pisał tu chyba jakiś cz...