|
 Nowym Rzecznikiem Praw Obywatelskich właśnie została prof. Irena Lipowicz, która objęła urząd po zmarłym w katastrofie smoleńskiej dr Januszu Kochanowskim. Warto przy tej okazji zastanowić się, w jakim kształcie zastanie ona urząd RPO oraz jakie wyzwania stoją przed jej pięcioletnim urzędowaniem. Prof. Irena Lipowicz zdążyła już udzielić pierwszego wywiadu1i wiele tez w nim wyrażonych skłania do refleksji na temat roli RPO w kształtowaniu ochrony praw człowieka w Polsce.
RPO - wzór dla innychpaństw
Wybór nowego RPO zbiegł się z opublikowaniem przez Agencję Praw Podstawowych UE raportu na temat krajowych instytucji zajmujących się ochroną praw człowieka. Pod względem instytucjonalnym nasz RPO wypada przyzwoicie na tle całej Europy. Jest instytucją niezależną i stabilną, z rozbudowanymi kompetencjami, o dużym wpływie na rzeczywistość. Wiele państw (w tym zachodnich) może nam Rzecznika pozazdrościć. Proces transformacji paradoksalnie pomógł Polsce zbudować silne instytucje strażnicze, podczas gdy w wielu państwach takich instytucji wyraźnie brakuje.
RPO to nie tylko dobra konstrukcja instytucjonalna, ale przede wszystkim długoletnia tradycja pierwszych rzeczników, którzy ukształtowali duży autorytet urzędu w życiu publicznym. Od osobistych kompetencji, wizji działalności, pomysłów, konsekwencji w działaniu oraz charyzmy osoby sprawującej urząd niezwykle wiele zależy. Jeżeli RPO uda się maksymalnie pogodzić swoje osobiste właściwości zwielkim urzędem, którym zarządza (ponad 200 pracowników, w tymwielu prawników) - efekty mogą być znakomite. Jeżeli jednak osobiste dążenia czy aspiracje (choćby polityczne) wezmą górę nad interesem urzędu - wtedy prosta droga do zmarnowania pięcioletniej kadencji.
Scheda po Januszu Kochanowskim
Nowy RPO obejmuje urządpo dr Januszu Kochanowskim, który od momentu powołania budził mieszane uczucia. Z jednej strony angażował się w wiele ciekawych i pożytecznych projektów, podejmował skuteczne interwencje, kierował ważne wnioski do Trybunału Konstytucyjnego (np. w sprawie tymczasowego aresztowania). Był autorem najlepszego jak do tej poryprogramu w ramach Partnerstwa Wschodniego - współpracy RPO z ombudsmanami państw należących do Partnerstwa. Starał się trafiać do młodych ludzi (pomysł Codziennika Prawnego, obecnośćna Przystanku Woodstock) oraz współpracować z organizacjami pozarządowymi. Nie można zapomnieć niesamowitej energii i pasji pracy.
Z drugiej strony wieleosób zapamiętało dr Kochanowskiego przede wszystkim jako polityka. Spory z minister Ewą Kopacz na temat dostępności szczepionek na świńską grypę, uznanie Zbigniewa Ziobro za najlepszego Ministra Sprawiedliwości, tworzenie zespołów zajmujących się różnymi bolączkami polskiej rzeczywistości (np. ochroną zdrowia, funduszami unijnymi czy tworzącymi projekty konstytucji) to tylko nieliczne przykłady barwnych (lecz często zbędnych) stanowisk lub inicjatyw. Co więcej, dr Kochanowski - tak jakby kierował się poszukiwaniem „prawa do prawdy” - dość otwarcie wspierał proces lustracji przy jednoczesnym ignorowaniu rażących praktyk IPN czy procesu „dzikiej lustracji”.
Działalność nowego RPO powinna stanowić kontynuację najlepszych działań dr Janusza Kochanowskiego (np. w zakresie edukacji prawniczej), ale także być próbą nawiązania do najlepszych praktyk z czasów urzędowania pierwszych czterech rzeczników. Każdy z nich był inny, ale w sumie wywarli trwały wpływ na kształt instytucji. Jednym z najważniejszych zadań nowego Rzecznika jest odzyskanie autorytetu i zaufania do RPO jako instytucji absolutnie apolitycznej i niezależnej. RPO w swoich działaniach powinien stać ponad bieżącymi sporami politycznymi, powinien być głosem rozsądku przypominającym o prawach i wolnościach jednostki - w sposób stanowczy i mocny.
Współpraca z innymi rzecznikami
Dawno skończyły sięczasy, kiedy RPO był praktycznie jedyną instytucją stojącą nastraży praw i wolności jednostki. Praw i wolności jednostki - w różnym zakresie - chronią przecież także Rzecznik Praw Dziecka, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Rzecznik Praw Pacjenta, Rzecznik Praw Ubezpieczonych. Niedługo powstanie również instytucja Rzecznika Praw Żołnierzy. Co to oznacza dla RPO? Po pierwsze, że nie musi się wszystkim szczegółowo zajmować, a wysiłki swojego biura skupić na tych kwestiach, które nie są przedmiotem zainteresowania innych rzeczników. Po drugie, że jest to znakomita okazja, aby RPO stał się „przyjacielem” tych wszystkich instytucji - podejmował działania w sytuacjach, kiedy nie mają one kompetencji konstytucyjnych (np. wnioski do Trybunału Konstytucyjnego) lub kiedy ich głos jest zbyt słabo słyszalny. RPOmoże być takim właśnie „spinaczem”, który w duchukonstytucyjnego obowiązku „współdziałania władz publicznych” podejmuje działania w interesie różnych innych instytucji. Obywatele z pewnością ten duch współpracy docenią.
Kompleksowe strategie i konsekwencja
W działalności RPO niezwykle ważna jest konsekwencja oraz długoterminowa strategia.Wielu problemów nie można rozwiązać za pomocą jednego pismainterwencyjnego. W przypadku problemów systemowych działania takiejinstytucji jak RPO mogą pomóc, o ile mają charakter długofalowy istanowią dobór różnych środków prawnych i taktycznych.
Skoro w więzieniach mamyproblem ze służbą zdrowia, to nie wystarczy pokrzyczeć na Ministra Sprawiedliwości. Konieczny jest kompleksowy i przemyślany zestaw działań - począwszy od monitoringu więzień, analizę skarg napływających do RPO, przez interwencje kierowane do Ministra Sprawiedliwości, Ministra Zdrowia, Narodowym Funduszu Zdrowia, pokonsultacje z Naczelną Radą Lekarską czy ewentualne wnioski do TK. Dzięki temu istnieje szansa realnego rozwiązania problemu, a niejedynie „odhaczenia” w raporcie rocznym, że RPO coś tam zrobił, choć de facto nie doprowadził do realnej zmiany. Tak właśnie coraz bardziej wyglądają działania na rzecz praw człowieka w Polsce. Nie chodzi o spektakularne akcje opisywane w czołówkach gazet, ale raczej o mozolne i powolne układanie cegiełki po cegiełce, aż do zbudowania trwałego muru kolejnych gwarancji praw jednostki.
Ochrona mniejszości
Rolą RPO powinna być także ochrona mniejszości oraz grup osób tradycyjnie dyskryminowanych. Ponieważ grupy te zazwyczaj nie mają wystarczającego wsparcia politycznego, jest naturalne, że taka instytucja jak RPO powinna się za nimi opowiadać i przypominać o obowiązkach ciążących na władzy publicznej. Wszystko wskazuje przy tym, że RPO będzie wyposażony w dodatkowe kompetencje. Obecnyprojekt ustawy o równym traktowaniu przewiduje, że większość kompetencji tzw. organu ds. równości przejmie RPO. Stanie się tak prawdopodobnie mimo wątpliwości organizacji pozarządowych, a także samego RPO. Cóż, skoro taka będzie wola polityków, to RPO zapewne pozostanie dostosować się do nowych zadań (czy też bardziej je uwypuklić). To nakłada jednak obowiązki nie tylko organizacyjne, ale przede wszystkim wyznacza istotne kierunki działalności RPO.
Jeżeli chodzi o stan przestrzegania praw człowieka w Polsce, to właśnie różne grupy mniejszościowe mają najwięcej problemów i powinny być w centrumzainteresowania RPO. Po niedawnym wyroku w sprawie Grzelakprzeciwko Polsce [sprawa dotyczyła braku możliwości uczęszczania na lekcje etyki wwiększości polskich szkół - przyp. red.], RPO powinien podjąć działania na rzecz zagwarantowania prawa do nauczania etykiw szkołach, co jest niezwykle istotne dla rodziców oraz dzieci niewierzących czy należących do mniejszych kościołów i związków wyznaniowych. Kolejne wybory pokazały, że z prawami osób niepełnosprawnych wciąż nie jest dobrze. A przecież możliwość oddania głosu to tylko wierzchołek góry lodowej. Konwencja ONZ oprawach osób z niepełnosprawnością wskazuje, że każdej osobie niepełnosprawnej należy dać szansę normalnego życia. RPO powinien wymuszać na władzach jej ratyfikację, ale także dążyć do tego, aby władze odpowiednio zmieniły prawo i praktykę.
Wciąż aktualne są problemy osób homoseksualnych i transseksualnych. Po sprawie Kozakprzeciwko Polsce [sprawa dotyczyła dziedziczenia mieszkania po konkubencie-geju - przyp.red.] RPO powinien przyłączać się do tych wszystkich postępowań, w których pary osób tej samej płci domagają się takiego samego traktowania jak osoby będące w konkubinatach heteroseksualnych. RPO musi pamiętać o problemach osób starszych zdostępem do niektórych usług czy o dyskryminacji w miejscu pracy (lub przy naborze). Sprzeciw wobec domu dla uchodźców w Łomży czyakty nienawiści na stadionach pokazują, jak wciąż wiele mamy do zrobienia, aby wyplenić rasizm, ksenofobię oraz niechęć do tegoco inne.
Mylnie pojmowana apolityczność
Niestety, pierwszy wywiad udzielony przez prof. Lipowicz może w tym kontekście skłaniać do niepokoju. Prof. Lipowicz twierdzi, że nie będzie się zajmowała związkami partnerskimi, krzyżami w szkołach i urzędach, dostępnością zapłodnienia in vitro dla osób ubogich, bo albo tych zagadnień „nie czuje”, albo uważa je za będące częścią sporu politycznego. A skoro jest ostry spór polityczny tonowy RPO nie zamierza w ten spór wkraczać. Na osłodę nowa RPO podaje, że być może będzie poszukiwać innych rozwiązań czy też badać skalę problemu.
Takie podejście do roli RPO to w istocie mylne pojmowanie apolityczności. Prawa człowieka mają to do siebie, że częstokroć są przedmiotem sporu politycznego. Dotyczą zagadnień o zabarwieniu ideologicznym, historycznym czy kulturowym, gdzie poglądy społeczne na daną kwestię są zróżnicowane, nacechowane uprzedzeniami, a także wwielu przypadkach wynikają z braku tolerancji czy prostej niewiedzy. We Francji politycy spierają się o muzułmańskie burki, w WielkiejBrytanii o różne kwestie bioetyczne, w Szwajcarii o meczety, aDanii o granice między wolnością artystyczną a mową nienawiści. Polska pod tym względem się nie różni. Jest kilka tematów, które budzą spór i rozgrzewają emocje (także polityków) do czerwoności. Do takich tematów bez wątpienia należą: miejsce religii i Kościoła katolickiego w życiu publicznym oraz prawa osób bezwyznaniowych lub należących do mniejszości wyznaniowych, prawa mniejszości seksualnych, aborcja oraz zagadnienia bioetyczne (szczególnie zapłodnienie in vitro).
Zajmowanie się tymitematami nie jest w Polsce łatwe. Tak jak wszyscy godzą się na to, że należy chronić prawa osób niepełnosprawnych czy osób starszych, tak ochrona praw kobiet, mniejszości seksualnych czy osób bezwyznaniowych może powodować konflikty ideologiczne oraz różnego rodzaju napięcia. Czy w takim razie RPO powinien tymi zagadnieniami się zajmować czy też raczej mieć wstrzemięźliwe stanowisko iinteresować się jedynie tymi kwestiami, które są bezpieczniejszez punktu widzenia napięć społecznych (jak wspomniane prawa osób niepełnosprawnych)?
Odpowiedź na to pytanie jest prosta. Po pierwsze, jeżeli RPO unika jak ognia określonych tematów, to podważa swoją wiarygodność jako instytucji zajmującej się wszystkimi obywatelami. Po drugie, RPO przysięgał, że będzie stał na straży praw i wolności określonych w Konstytucji. Konstytucja odnosi się do wszystkich jednostek - nie tylko osób niepełnosprawnych czy starszych, ale także mniejszości seksualnych. Jeżeli ich prawa nie są szanowane, rolą RPO jest interweniować. Jeżeli konieczne jest dodatkowe uregulowanie ich statusu (choćby poprzez ustawę o związkach partnerskich), rolą RPO jest na to wskazywać. Po trzecie, RPO zostanie dodatkowo wyposażony w kompetencje z zakresu przeciwdziałania dyskryminacji i tym bardziej tymi zagadnieniami powinien się kompleksowo zajmować.
Bez wątpienia, RPO może mieć trudności ze zdefiniowaniem, jakie są konkretnie jego zadania w sferze ochrony powyższych praw. Treść praw jednostki w tym zakresie ciągle ewoluuje ze względu na zmieniające się podejście społeczeństw. Do niedawna prawo do zmiany płci nie było uznawaneza prawo człowieka. Teraz to jest oczywistość.
Jedynym rozwiązaniem jest przyjęcie konsekwentnej strategii - opierania się na prawie, a więc na takiej interpretacji praw i wolności jednostki, która wynika z Konstytucji, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Karty Praw Podstawowych UE oraz orzecznictwa odpowiednich sądów. Oprócz tego RPO powinien promować ratyfikację umów międzynarodowych, które zwiększają ochronę praw jednostki i znajdują swoje głębokie uzasadnienie w Konstytucji - nawet jeśli dzieje się to wbrew rządowi. Dobrym przykładem jest wspomniana Konwencja ONZ oprawach osób z niepełnosprawnością.
Odpowiedź na wiele bardzo konkretnych pytań przynosi orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Trybunał w Strasburg zapewnia nowoczesną interpretację jak należy rozumieć poszczególne pojęcia, szczególnie w świetle zmieniających się stosunków społecznych.
Przykładowo, zamiast opierać się na własnych odczuciach, RPO powinien raczej rozważać, jakie wnioski należy wyprowadzić z następujących słów: Państwo,podejmując decyzję o wyborze środków służących ochronie rodziny i zagwarantowaniu, zgodnie z wymogiem artykułu 8, poszanowania dla życia rodzinnego, musi koniecznie uwzględnić rozwój społeczeństwa i zmiany sposobu postrzegania kwestii społecznych, statusu cywilnego oraz stosunków międzyludzkich łącznie z faktem, że nie istnieje tylko jeden sposób ani jedna droga wyboru w sferze życia rodzinnego lub prywatnego (Kozak przeciwko Polsce, par. 98).
Delikatna sugestia zestrony Trybunału w Strasburgu, jak należy myśleć o osobach żyjących w związkach jednopłciowych może mieć praktyczne znaczenie dla ewentualnych działań RPO - wskazywać na kierunekrozumowania. Trzymanie się przy tym sztywno poglądu, że art. 18 Konstytucji zakazuje jakichkolwiek regulacji w zakresie wprowadzenia związków partnerskich jest nieporozumieniem.
Jeżeli RPO jest konsekwentny w swoich poglądach, kieruje się Konstytucją, prawem wspólnotowym oraz wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi, to wtedy nie istnieje zbyt duże niebezpieczeństwa uwikłania w spory polityczne. RPO ma bowiem w takich sytuacjach silne wsparcie wpostaci zwyczajnych argumentów prawnych. Apolityczność nie polegana tym, aby chować głowę w piasek, kiedy ktoś może zarzucić poparcie RPO dla jednych czy drugich poglądów (bo akurat dana partia promuje określone rozwiązanie). Apolityczność polega na tym, aby robić swoje i konsekwentnie kierować się kompasem Konstytucji, niezależnie od tego, co powiedzą politycy.
RPO jako awangardazmian, a nie mediator
RPO powinien byćawangardą zmian, ostrzegać polityków przed potencjalnymi zagrożeniami praw jednostki, krytykować, kiedy podejmują działania im zagrażające. Odczytanie praw i wolności konstytucyjnych wymaga głębszego zastanowienia, znajomości orzecznictwa oraz odpowiedniego wyczucia relacji między wolnością a interesem publicznym. RPO nie może z góry zakładać, że na dane rozwiązanie państwa nie stać lub że jego wprowadzenie jest trudne. RPO nie może być zatem mediatorem między obywatelem a władzą, który równoważyłby przeciwstawne interesy (jak sugerowała prof. Lipowicz w czasie wysłuchania zorganizowanego przez koalicję organizacji pozarządowych). Wręcz przeciwnie, RPO powinien działać na rzecz obywateli oraz przekonywać władze publiczne do podjęcia wysiłku na rzecz realizacji jego pomysłów (czy odstąpienia od idei zagrażających prawom jednostki).
Wspomniana aktywna obserwacja orzecznictwa strasburskiego czy praktyki innych państwmoże bardzo pomóc. RPO może pełnić ważną rolę sygnalizacyjną dla władz publicznych. Dobrym przykładem jest niedawny list zastępcy RPO wysłany zaraz po orzeczeniu Trybunału w Strasburgu w sprawie Kiss przeciwko Węgrom. S. Trociuk zasygnalizował, żebyć może coś jest nie tak z naszą Konstytucją, skoro tak samo jak na Węgrzech osoby ubezwłasnowolnione pozbawione są automatycznie praw wyborczych.
Nowy RPO powinien zdawać sobie sprawę, że wraz z napływem imigrantów, zmieniającymi się stosunkami społecznymi, rozwijającymi się nowymi technologiami, pojawiać się będą nowe problemy i wyzwania. RPO nie powinien interweniować tylko i wyłącznie wtedy, gdy na jego biurko trafi konkretna sprawa. Wręcz przeciwnie - powinien przygotowywać siebie, ale także władze oraz społeczeństwo, do nowych tematów. Nie może milczeć w kwestiach bioetyki. Nie może pomijać zagrożeń pojawiających się ze strony wielkich korporacji dla naszego prawado prywatności. Nie może ignorować używania przez służby specjalne coraz bardziej zaawansowanych technologii do realizowania swoich działań.
Współpraca z Trybunałem Konstytucyjnym
Jedną z najważniejszych kompetencji RPO jest możliwość kierowania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego o kontrolę zgodności przepisów z Konstytucją, atakże wspierania złożonych już skarg konstytucyjnych. Każdy z RPO miał dzięki temu duży wpływ na eliminowanie przepisów naruszających prawa i wolności jednostki. Prof. Ewa Łętowskawspominała, że za jej czasów istniał swoisty „ping pong” pomiędzy RPO a TK - RPO „dostarczał” dobre sprawy, a TK miał okazję do uchylania przepisów, a przy okazji kształtowaniaorzecznictwa i interpretowania Konstytucji. Za kadencji dr Kochanowskiego współpraca z TK wyraźnie się popsuła. Niektóre sprawy miały charakter wybitnie polityczny (np. kwestionowanie obowiązkowej przynależności do samorządów zawodów zaufania publicznego). W niektórych RPO próbował doprowadzić do swoistej ponownej „lustracji” sędziów TK poprzez żądanie ich wyłączeń z orzekania. Znamienna była sprawa, w której stanowisko RPO było całkowicie odmienne od stanowiska Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka występującej jako „przyjaciel sądu”. RPO twierdził,że wymóg uzyskania rekomendacji przez naukowca albo dziennikarza celem dostępu do archiwów IPN narusza wolność słowa i wolność badań naukowych. TK stwierdził, że wręcz przeciwnie. W obronie interesu jakim jest prawo do prywatności można wprowadzać racjonalne ograniczenia dostępu do akt.
Ale obraz współpracy RPO z TK byłby mylny, gdyby opierać się tylko na tej sprawie. Wspomniany „ping pong” nie może działać, jeśli sam TK ma grzeszki na sumieniu. Od lat znany problem tzw. zabezpieczenia powództwa w sprawach medialnych. Chodzi o zakaz publikacji danego materiału do czasu rozpoznania sprawy przez sąd. Najsłynniejsząofiarą tego typu przepisów jest film Witajcie w życiu Henryka Dederki, który trafił na wiele lat na półki. Ponad trzylata temu RPO skierował w tej sprawie wniosek do TK. Do dzisiaj niezostał on rozpoznany. Przykładów podobnych, ważnych dla praw człowieka, wniosków do TK jest więcej. Z tych też względów wyzwaniem dla nowego RPO może być odbudowa nadwątlonych relacji z TK, a także zachęcenie - w interesie praw obywateli - samego TK do reformy wewnętrznej, aby nie dochodziło do nadmiernych opóźnieńw rozpoznawaniu spraw.
W kontekście współpracy z TK niezwykle przejmująco brzmią słowa prof. Ireny Lipowicz o niedostrzeganiu problemów związanych z tym, że Polska przyjęła protokół polsko-brytyjski do Karty Praw Podstawowych RP. Jego pośrednim efektem jest ograniczenie możliwości zastosowania Karty przed polskimi sądami i de facto uczynienie z obywateli RP obywateli drugiej kategorii w całej UE, jeśli chodzi o zakres chronionych praw. Przecież dla RPO powinno być jasne, że najprostsza droga do wyeliminowania tego dokumentu to jego zaskarżenie do Trybunału Konstytucyjnego. Dr Kochanowski tego nie zrobił, ponieważ w sumie popierał związanie Polski tymże protokołem. Trudno zrozumieć opory prof. Lipowicz przed skierowaniem wniosku do TK w tej kwestii. Niestety nasuwają się przypuszczenia, że być może nowy RPO na temat konsekwencji protokołu ma podobne poglądy, co te wyrażone przez Lecha Kaczyńskiego w słynnym orędziu z udziałem małżeństwa Brandana Faya i Timothy’ego Moultona…
Zadanie dla superwoman?
Prof. Lipowicz wielokrotnie w swojej karierze zawodowej udowadniała, że jest niezwykle pracowita oraz zaangażowana w sprawy publiczne. Te cechy osobiste bardzo się przydadzą w sprawowaniu nowego urzędu, tym bardziej, że jego ogrom, zadania oraz słaby poziom przestrzegania praw jednostki w Polsce wymagają prawdziwej superwoman. Niezbędnym warunkiem jest jednak odrzucenie - z pierwszym dniem urzędowania - przyzwyczajeń i uprzedzeń polityka odwołującego się częstokroć do wartości chrześcijańskich. Prof. Lipowicz odpoczątku musi postawić na niezależność, apolityczność (ale nierozumianą w kontekście unikania zagadnień o znaczeniu politycznym), konsekwencję, przywiązanie do prawa, współpracę zinnymi instytucjami strażniczymi oraz organizacjami pozarządowymi - w duchu tworzenia możliwie najlepszych standardów ochrony praw jednostki.
Nie może pomijać także tego, że zrozumienie praw człowieka - szczególnie dotyczących mniejszości tradycyjnie dyskryminowanych - wymaga przekroczenia pewnych własnych barier i konsekwentnego uczenia się, na czym polegają ich problemy oraz dlaczego obecna rzeczywistość prawna i społeczna jest dla nich krzywdząca. RPO musi sobie także zdawać sprawę z rzeczywistości medialnej, w jakiej żyjemy i jaknajbardziej zrozumiale tłumaczyć społeczeństwu, mediom, politykom powody swoich interwencji i wystąpień. Jeżeli tak się stanie, ma wszelkie szanse, aby dołączyć do panteonu świetnych rzeczników.
*Adam Bodnar - jest doktorem nauk prawnych, adiunktem w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW, sekretarzem zarządu oraz szefem działu prawnego Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Pełni także funkcję seniorexpert w sieci FRALEX stworzonej w ramach Agencji Praw Podstawowych UE.
1Wywiad Ewy Siedleckiej z prof. Ireną Lipowicz, Nie mogę robić tego, czego nie czuję, „Gazeta Wyborcza”, 3 sierpnia 2010 r.
Na podobny temat
|
Order software online 
Krytyka jest prosta jak budowa cepa :...
Dlaczego seria KP dotycząca kobiet na...